II SA/Po 255/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2012 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011 roku Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 740,- zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] , po rozpoznaniu wniosku "A" [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w K., Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w istniejącym budynku mieszkalno-handlowo-usługowym z przeznaczeniem na cele handlowo-usługowe (sklep branży przemysłowej oraz lokal gastronomiczny typu PUB) na terenie położonym w K. przy PI. G. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]). Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego też zasadnym było określenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Dalej wskazano, iż w toku postępowania przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeanalizowano także pozostałe wymagania, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji. Na podstawie analizy ustalono, że możliwa jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do uwag podnoszonych w toku postępowania przez strony postępowania Prezydent Miasta K. wyjaśnił, że wniosek inwestora nie zawierał braków, a ponadto nie był on zobowiązany do przedłożenia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji inwentaryzacji powykonawczej budynku, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń i przeznaczenie ich na inne cele. Podniesiono, iż decyzja o warunkach zabudowy nie określa również szczegółowo usytuowania dojść i dojazdów do budynku ponieważ winno to być ustalone dopiero na drugim etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie projektowania omawianego obiektu i ustalania konkretnych rozwiązań funkcjonalnych budynku. Ustalono, iż obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji będzie odbywać się z G. Konkretne zaś ustalenie miejsca rozlokowania poszczególnych elementów zagospodarowania działki nastąpi na etapie opracowania projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do uwag stron dotyczących kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, przenikania hałasu organ wyjaśnił iż kwestie te - na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, nie mogą zostać uznane za udowodnione. W decyzji zawarto szereg ustaleń, dotyczących funkcjonowania przedmiotowego budynku, w tym zapisy odnośnie konieczności zamontowania odciągów kominów, przestrzegania norm hałasu (stosownie do rodzaju zabudowy), czy też ograniczenia w zakresie użytkowania urządzeń nagłaśniających. Zobowiązano również inwestora do opracowania ekspertyzy stanu technicznego budynku, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych, stwierdzającą możliwość dokonania projektowanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych. Tym samym ustalenia decyzji uwzględniają zgłoszone uwagi w celu ochrony praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Uwagi i opinie osób zainteresowanych nie mogą jednak stanowić podstawy wydania decyzji odmownej, jeżeli z tych opinii nie wynika naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli L. K., I. K., A. C. oraz Zarząd Wspólnoty F. [...], A. R. i P. S. L. K. zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z przepisami odrębnymi tj. w szczególności z ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podniesiono, iż kamienica której dotyczy zaskarżona decyzja stanowi zabytek i niedopuszczalnym jest sytuacja, w której na terenie objętym ochroną konserwatorską, na podstawie wydanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, dochodzi do zmiany sposobu jej użytkowania, bowiem taki stan rzeczy kłóci się w sposób oczywisty z założeniami i celami jakie przyświecały ustawodawcy w tworzeniu i wprowadzaniu w życie ustawie o ochronie zabytków. Zdaniem strony doszło nadto do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawie nie została bowiem zachowana zasada dobrego sąsiedztwa – zamierzona inwestycja nie kontynuuje funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy już istniejącej. Jest ona nie do pogodzenia z obecnym charakterem otoczenia, bowiem w konsekwencji doprowadzi do pogorszenia warunków zamieszkania właścicieli sąsiadujących lokali. Planowana inwestycja o charakterze lokalu gastronomicznego typu PUB spowoduje w znacznym stopniu podniesienie w jego otoczeniu hałasu, który w sposób oczywisty doprowadzi do zakłócenia spokojnego zamieszkiwania przez lokatorów sąsiednich kamienic. Według strony, w sprawie bez wątpienia istnieją podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prokuratura Rejonowa w K. prowadzi bowiem postępowanie karne (sygn. akt: 1 Ds. 2051/10) w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń oraz utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, w zakresie inwestycji budowlanej - nieruchomości położonej w K. przy ul, G. 18 w K., tj. o czyn z art. 90 i 91 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ponadto w dniu 7 stycznia 2011 r. została skierowana skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lutego 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający A. i M. F. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalno -handlowego w poziomie piwnic i parteru w obszarze podwórza, na terenie położnym w K. przy G. [...] (obr. [...] dz. nr [...]). Rozstrzygnięcia w powyższych postępowaniach mają istotny wpływ na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości położonej przy u!. G. [...], albowiem od ich rozstrzygnięcia zależy celowość prowadzenia przedmiotowego postępowania L. K. zarzuciła nadto naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż na podstawie załączonych do zaskarżonej decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie sposób przyjąć, iż została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy, że organ właściwie wyznaczył obszar analizowany i zbadał znajdujące się na nim działki pod kątem kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w jej ocenie decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. gdyż działanie organu naruszyło słuszny interes strony – inwestor nie uprawdopodobnił, że przeprowadzenie planowanej zmiany sposobu użytkowania nie będzie stanowiło pogorszenia warunków zamieszkania właścicieli sąsiadujących lokali, powodując jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, przenikanie uciążliwego hałasu i zanieczyszczeń terenu. I. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż zamiar przekształcenia obiektu na cele usługowo-gastronomiczne bardzo poważnie pogorszy warunki zamieszkania w sąsiadującej zabudowie mieszkaniowej. W wyniku przedmiotowej decyzji jakość życia części mieszkańców tego miasta ulegnie degradacji. A. C. podniosła, iż przedmiotowo inwestycja jest zlokalizowana m.in. pod budynkiem, którego otwory wentylacyjne skierowane są wprost na okna i balkonów mieszkań lokatorów zamieszkiwanej przez nią kamienicy. Dalej podniosła, iż inwestorzy nie posiadają zgody na przejazd przez nieruchomości należące do wspólnoty mieszkaniowej G. [...] oraz ul. F. [...]. a A. i M. F. prowadzą nielegalną przebudowę kamienicy nr 18 bezprawnie korzystając z nieruchomości należącej do sąsiednich wspólnot mieszkaniowych. Strona podniosła także, iż kamienice przy ul. G. 17 i 18 posiadają wspólną ścianę co powoduje emisję drgań i hałasu. Niewątpliwie planowana inwestycja spowoduje pogorszenia warunków zamieszkania właścicieli sąsiadujących lokali powodując jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, pogorszenie stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, przenikanie uciążliwego hałasu i zanieczyszczeń terenu. Zarząd Wspólnoty F. [...] podniósł w odwołaniu, iż reprezentowana przez niego Wspólnota nie została poinformowana o wydaniu zaskarżonej decyzji, mimo, iż użytkowana przez nią działka 249/2 znajduje się w obszarze oddziaływania. Strona podniosła, iż postępowanie winno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę budynku mieszkalno -handlowego w poziomie piwnic i parteru w obszarze podwórza, na terenie położnym w K. przy G. [...]oraz karnego w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń oraz utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym z zakresie inwestycji budowlanej - nieruchomości położonej w K. przy ul, G. [...] w K. Zdaniem Zarządu obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od G. [...] jest fikcją, gdyż poprzednia decyzja też zawierała taki zapis, a jednak cała budowa w obrębie podwórza odbywała się przez bramę i podwórze budynku F. [...]. Innej drogi na zaplecze planowanej inwestycji nie ma. Inwestor nie jest w stanie zapewnić porządku i ograniczyć niedogodności. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w K. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte przez A. R. i P. S. Zarząd Wspólnoty F. [...] (pkt 1 sentencji) oraz po rozpoznaniu pozostałych odwołań utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, iż Wspólnota Mieszkaniowa F. [...] w K. zarządza nieruchomością (działka [...]), która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji tj. działką nr [...] przy G. [...]. Ponadto jak wynika z zaskarżonej decyzji obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać z G. [...], a tym samym nie można podzielić stanowiska Wspólnoty, że inwestycja korzystać będzie z drogi komunikacyjnej przez bramę i podwórze przy ul. F. [...]. Zdaniem Kolegium, mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska, że wspólnota posiada interes prawny w kwestionowaniu zmiany sposobu zagospodarowania już istniejącej zabudowy na działce [...], a tym samym nie można uznać ją za stronę przedmiotowego postępowania. Dalej organ wyjaśnił, iż przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w budynku nr [...] przy G. na cele handlowo-usługowe : sklep branży przemysłowej oraz lokal gastronomiczny typu PUB . Jest to więc nowa sprawa administracyjna, która nie wiąże się z wcześniej wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę dla terenu działki [...]przy G. [...]. Zdaniem Kolegium z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu wynika, iż na wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz zabudowa wielorodzinna. W budynkach usytuowanych przy G. ( strefa śródmiejska miasta) w poziomie piwnic i parteru ulokowane są funkcje usługowe, a co więcej podobny do wnioskowanego sposób zagospodarowania występuje w kamienicy nr [...] ( pub-restauracja "B"). Taki stan zagospodarowania potwierdza możliwość lokalizacji przedmiotowej inwestycji jako kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatura w K.. W decyzji zawarto wytyczne konserwatorskie, w świetle których wszelkie prace związane ze zmianą wyglądu zewnętrznego budynku będące konsekwencją zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych takie jak; zmiana wielkości kształtu otworów okiennych i drzwiowych, wymiana stolarki okiennej oraz stolarki drzwiowej zewnętrznej, remont i kolorystyka elewacji, umieszczenie elementów informacji wizualnej, urządzeń technicznych itp. wymagają pozwolenia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora zabytków. Organ odwoławczy zauważył także, że w zaskarżonej decyzji wprowadzono zapisy zobowiązujące inwestora do prowadzenia działalności w sposób zapewniający zachowane standardów środowiska obowiązujących w zabudowie mieszkaniowej. Inwestor został również zobowiązany do wykonania, na etapie opracowania projektu budowlanego, ekspertyzy stanu technicznego budynku, która potwierdzi możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych. Stwierdzono nadto, iż zgodnie z treścią art. 63 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym szczegółowa ocena odnośnie możliwości realizacji omawianej inwestycji, z uwagi na prawnie chroniony interes właścicieli sąsiedniej działki, będzie przedmiotem postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę ocenie będzie podlegał konkretny projekt budowlany, a co za tym idzie wpływ ( oddziaływanie) tego obiektu na sąsiedni teren. Skargę na powyższą decyzję wniosła L. K. reprezentowana przez adw. P. S.. Strona powtórzyła zarzuty i argumentację powołaną w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym zarzut naruszenia art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy od planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie ar 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia wymienionych w odwołaniu postępowań administracyjnych i karnych, oraz naruszenie przepisów art. 7, 8 i 77 k.p.a. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 63 ust 2 ustawy od planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, iż organ II instancji dokonał nieuzasadnionego przyjęcia, że kwestia wpływu inwestycji na interes właścicieli nieruchomości sąsiednich nie powinna być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" służy przede wszystkim ocenie oraz analizie wpływu inwestycji na interesy podmiotów, których to de facto interesów nie uwzględniono w niniejszym postępowaniu, a których to nieruchomości znajdują się w tym obszarze tj. "obszarze analizowanym". Zarzucono również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. gdyż organ odwoławczy w swoim odwołaniu nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów. Brak jest również dokładnego opisu znajdującej się w sąsiedztwie planowanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych, który umożliwiałby wykazanie, iż zasada dobrego sąsiedztwa została przy wydawaniu decyzji zachowana. Skarżąca zasygnalizowała nadto, że w przedmiotowej sprawie zostało skierowane w dniu 17 grudnia 2010r. zawiadomienie do Prokuratury o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa z art. 108 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez zniszczenie zabytku w postaci starych murów średniowiecznych znajdujących się na dziedzińcu posesji G. [...] w K.. Postępowanie karne prowadzi obecnie Prokuratura Rejonowa w K. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 1 sierpnia 2012 r. pełnomocnik inwestora – "A" [...] sp. k. w K. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż sporządzona została ona w sposób nieczytelny. Zdaniem uczestnika postępowania planowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie a skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać pogorszenie warunków zamieszkania w sąsiedztwie planowanego lokalu gastronomicznego. Pełnomocnik uczestnika postępowania stwierdził również, iż nie doszło do naruszenia art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę będzie oceniana prawidłowość zastosowanych rozwiązań technicznych mających ograniczyć ewentualne uciążliwości związane z planowaną inwestycją. Brak jest też przesłanek do zawieszenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – skarżący nie wskazał w jaki sposób wymienione przez niego postępowania miałyby mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Zdaniem uczestnika postępowania niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Niesposób też odnieść się do zbyt ogólnikowego zarzutu naruszenia rat 107 § 2 k.p.a. Nadto zaznaczono, że w toku postępowania organ I instancji brał pod uwagę słuszny interes stron postępowania, o czym świadczy szereg warunków nałożonych na inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić również trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem kontrolowanej decyzji jest kwestia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w istniejącym budynku mieszkalno-handlowo-usługowym z przeznaczeniem na cele handlowo-usługowe (sklep branży przemysłowej oraz lokal gastronomiczny typu PUB) w budynku położonym w K. przy [...] G. [...]. Zauważyć należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej. u.p.z.p.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm) , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). W ocenie Sądu rację ma, strona skarżąca, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie wynika, iż planowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy. Zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż w sposób zbyt lakoniczny odnosi się ona do funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Z części tekstowej oraz graficznej sporządzonej w dniu 22 lutego 2011 r. analizy wynika co prawda, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa pełniąca funkcje mieszkalne, usługowe oraz mieszane – mieszkalno-usługowe, jednakże stwierdzenie to jest bardzo ogólne. Zauważyć należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budynku o przeznaczeniu mieszkalno-handlowo-usługowym (usługi gastronomiczne), to w analizie wskazano jedynie na występowanie w obszarze analizowanym obiektów usługowych i mieszkalnych, które położone są zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji jak i w nieco dalszej odległości bez wskazania jakiego konkretnie rodzaju działalność usługowa jest w tych obiektach prowadzona oraz czy w obiektach tych prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa. Organ II instancji wskazał co prawda, iż w sąsiedztwie, pod adresem R. nr [...] znajduje się lokal gastronomiczny, jednakże z materiał zgromadzony w sprawie, a tym bardziej sporządzona w sprawie analizy urbanistyczna nie potwierdza tej okoliczności W tym miejscu tym zaznaczyć należy, iż Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 1171/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ( wyrok dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż pojęcia działalności handlowej i działalności usługowej nie są tożsame. Handel jest to proces gospodarczy polegający na sprzedaży czyli na wymianie dóbr i usług na pieniądze, względnie inne dobra bądź usługi, przy czym proces ten jest realizowany przeważnie przez zawodowych pośredników w celu osiągnięcia zysku. Przez usługę rozumieć zaś należy działanie podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta. Klientem może być osoba fizyczna, organizacja i każdy inny podmiot. Usługa może obejmować czynności niematerialne, jak porada, reprezentowanie kogoś przed urzędem czy sądem lub materialne, jak wykonawstwo konkretnych przedmiotów, ich naprawa itp. Usługi mogą być przy tym realizowane zarówno w celach komercyjnych jak i niekomercyjnych. Również w przepisach, w tym na przykład w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 z 2007 r. ze zm.) prawodawca rozróżnia działalność o charakterze usługowym od działalności o charakterze handlowym. Inaczej rzecz ujmując oczywistym jawi się, że występowanie w obszarze analizowanym działalności usługowej w postaci na przykład doradztwa prawnego, czy też punktów drobnych usług o charakterze rzemieślniczym w parterach budynków mieszkalnych, nie musi przesądzać o tym, iż za spełniającą wymóg kontynuacji istniejących funkcji zabudowy uznana zostanie inwestycja polegająca na realizacji lokalu gastronomicznego a tym bardziej sklepu branży przemysłowej które, jak wynika z akt sprawy mają pokrywać prawie cała powierzchnie działki [...] (mającej pow. 530 m2). Nie można zatem przyjąć, że już samo istnienie w obszarze analizowanym bliżej nieokreślonych obiektów o charakterze usługowym pozwala na ustalenie, iż realizacja w tymże obszarze zabudowy o przeznaczeniu mieszkalno-usługowo-handlowym o określonych we wniosku parametrach stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a stanowisko wyrażone w tym zakresie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach sprawy i recypowane do decyzji obu instancji, uznać należy za co najmniej przedwczesne. Podkreślić bowiem trzeba, iż skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. W ocenie Sądu dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą lakoniczność i powierzchowność wskazanych powyżej wymagań i co za tym idzie nie może być uznana za spełniającą wymogi prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż planowanie zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie wskazać należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy jednak rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 58/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 269/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2009r. II SA/Łd 546/09 publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, komentarz do art. 61. Ze względu na wagę tego zagadnienia dla końcowego rozstrzygnięcia organ winien się do niego szczegółowo odnieść, czego - jak wykazano powyżej – nie uczyniono. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika także, na jakiej podstawie organy ustaliły, iż spełniona została przesłanka wyrażona w art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem tego przepisu jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy bądź to od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu lub zagwarantowania, że powstanie takie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Należy podzielić pogląd, iż niespełnienie wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.( nawet jeśli inwestycja realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, w tym wymóg dostępu do drogi publicznej) uniemożliwia organowi wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (czyli wzniesienia obiektu budowlanego, właściwego korzystania z niego), jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej. ( por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, komentarz do art. 61. oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012r. sygn.. akt. II SA/Go 161/12, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Zgodnie z art. 61 ust 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż na gruncie art. 65 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji, (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 23 kwietnia 2010r. sygn.. akt II OSK 672/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie organ opierając się na sporządzonej analizie urbanistyczne stwierdził, iż warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. został jest spełniony. W części tekstowej analizy stwierdzono, iż z przedłożonych materiałów kartograficznych oraz z danych z ewidencji gruntów i budynków wynika, że istniejące i projektowane - w otoczeniu projektowej inwestycji – uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowego zamierzenia. Z kolei organ I instancji w swojej decyzji określił, że: - zaopatrzenie w wodę - z wodociągu miejskiego, poprzez przyłącze wodociągowe, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci wodociągowej B Sp. z o.o.; - odprowadzenie ścieków bytowych i przemysłowych - do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, poprzez przyłącze kanalizacyjne, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci kanalizacyjnej – B Sp. z o. o., - odprowadzenie wód oraz ścieków opadowych i roztopowych - do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci kanalizacyjnej – B Sp. z o.o., - zaopatrzenie w energię elektryczną - z istniejącej sieci elektroenergetycznej, w uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę sieci i urządzeń elektroenergetycznych. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek oświadczenia jednostek, które mają zapewnić dostarczanie wody i energii elektrycznej oraz odprowadzać ścieki, iż będzie realizowana obsługa planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury. Braku tego nie zmienia fakt, iż budynek, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania jest już podłączony do infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że planowania zmiana zagospodarowania pomieszczeń piwnicznych może spowodować zwiększenie zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną. Niezbędne jest więc posiadanie przez inwestora zapewnienia dostawców wody i energii, że ewentualne zwiększone zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012r. sygn. akt II OSK 812/11, wskazując, iż ustalenie w związku ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości, czy zmianie ulegnie zapotrzebowanie na media, wymaga poznania rozmiarów planowanej działalności usługowej. W podobnym tonie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 27 maja 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 532/11 stwierdzając, iż sam fakt, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy nadbudowy nad budynkiem gospodarczym, który wyposażony jest w przyłącza nie oznacza, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest automatycznie spełniony dla tejże nadbudowy (oba orzeczenia są dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Stwierdzić zatem należy, iż ze zgromadzonego materiału nie wynika aby warunek ten (art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p.) został faktycznie spełniony. Wnioski organów w tym zakresie uznać należy za przedwczesne i świadczą o nienależytym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy. Uchybienie to stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Organ I instancji zobligowany będzie do ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia czy planowana inwestycja będzie kontynuowała funkcję zabudowy występującej w sąsiedztwie. Z analizy tej szczegółowo powinno wynikać jaki charakter posiada sąsiednia zabudowa i czy planowana zmiana użytkowania pomieszczeń piwnicznych na funkcję handlowo-gastronomczną będzie zgodna z funkcją pełnioną przez sąsiednią zabudowę. Ponadto organ winien dokładnie ustalić, w oparciu o oświadczenia odpowiednich jednostek świadczących usługi dostarczania wody i energii elektrycznej oraz odprowadzających nieczystości płynne, czy istniejące lub planowana uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla planowanej inwestycji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć również na względzie treść art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie, z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Należy bowiem zauważyć, iż w aktach sprawy znajduje się kilka projektów decyzji o warunkach zabudowy, z których nie wynika aby zostały sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Jeden z tych projektów został uzgodniony z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dopiero na decyzji dnia 2 listopada 2011 r. widnieje, opatrzony tą samą datą, podpis A. K., która jak wynika z nadesłanego do Sądu przez organ II instancji zaświadczenia nr 49/2011 jest wpisana na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem organy uzgadniające powinny otrzymać do uzgodnienia projekt decyzji sporządzony przez osobę o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. o sygn akt II OSK 774/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 565/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2012 o sygn. akt II SA/Kr 573/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w rozpoznawanej sprawie. W tych też przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję o czym orzekł w pkt I uzasadnienia wyroku. O uchyleniu pkt 1 zaskarżonej decyzji Sąd orzekł mając na względzie treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji stawiało bezprzedmiotowym utrzymanie w mocy punktu 1 decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien mieć na uwadze, iż w toku postępowania sądowego ustalono, iż T. I. uznany przez organy za stronę postępowania zmarł w dniu [...] 2008 r. (akt zgonu nr [...]). Konieczne może być zatem ustalenie jego następców prawnych. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż wskazane przez stronę postępowania okoliczności nie dotyczą mają związku z przedmiotowym postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w budynku przy Pl. G. [...] w K. Strona nie wykazała aby wskazane postępowania zmierzały do rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych, od których rozstrzygnięcia zależy możliwość wydania jakiejkolwiek (pozytywnej czy negatywnej dla inwestora) decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. podzielić należy pogląd wyrażony przez organ odwoławczy oraz przez autorów komentarza do ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcja Z. Niewiadomskiego (wydawnictwo C.H. Becka, wydanie 6 , 2011, komentarz do art. 63 u.p.z.p.), iż przepis ten odnosi się nie tylko do nienaruszania sfery praw rzeczowych (ewentualnie obligacyjnych), dotyczących nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie oznacza to, że go narusza. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast decyzje, wydawane w razie braku planu miejscowego, nie mają takiej mocy. Zauważyć należy także, iż fakt wpisania do rejestru zabytków budynku, w którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie wyklucza co do zasady możliwości jej zrealizowania. Niemniej decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ), i wymaga ona uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). O zwrocie kosztów postępowania Sąd odrzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 18 ust 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 163, poz. 1348 ze zm.) Z kolei o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.