II SA/Rz 767/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na czynność Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty [...] do dokonania na rzecz S. T. zwrotu kwoty 425 zł /słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych/ stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu samochodu marki VOLKSWAGEN JETTA o nr rej. [...]; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego S. T. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 767/16 U z a s a d n i e n i e Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. S. T. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o zwrot części uiszczonej przez niego kwoty, tj. 425 zł z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu sprowadzonego z zagranicy, dla którego wydane zostały tablice rejestracyjne o numerze [...]. Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04, którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: u.P.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu opłaty wskazując, że została ona pobrana zgodnie z obowiązującym prawem, a mianowicie z § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Dodatkowo wskazał, że w rozpatrywanym przypadku roszczenie o zwrot nienależnego świadczenia uległo przedawnieniu, minęło bowiem 10 lat od dnia w którym stało się wymagalne. S. T. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu wskazując, że należy mu się zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Podał, że organy przez lata pobierały zawyżoną opłatę. Zarówno Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 2006 r. jak i Trybunał Konstytucyjny uznał, że pobierana opłata jest zawyżona, a faktyczny koszt wydania karty to 75 zł. Wszystkie osoby, które opłaciły zawyżoną opłatę dostały prawo do jej zwrotu w kwocie 425 zł. Podkreślił, że 14 kwietnia 2006 r. zawyżona opłata została zniesiona, a zatem od tego dnia liczy się termin przedawnienia, który upływa z dniem 14 kwietnia 2016 r. W tych okolicznościach należy mu się zwrot nadpłaty opłaty. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], Starosta [...] odnosząc się do kwestii zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydanej na pojazd marki Volkswagen Jetta o nr rej [...], podtrzymał dotychczasowe stanowisko o odmowie zwrotu wnioskowanej kwoty. Dodał, że zwrot części opłaty może być dokonany tylko na podstawie prawomocnego wyroku sądu. W dniu 17 maja 2016 r. S. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie czynność Starosty [...] polegającą na odmowie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł, wydaną dla samochodu Volkswagen Jetta nr rej [...]. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 K.p.a., - naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską; niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy i art. 10 TWE oraz niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Starosty [...] do dokonania zwrotu na jego rzecz części opłaty za wydanie karty pojazdu o nr [...] pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. T. ponownie wskazał na wyrok TK oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości a także powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07 dotyczących problematyki zawyżonych opłat za kartę pojazdu. Podkreślił, że czynność Starosty [...] polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł została podjęta bez podstawy prawnej, co skutkować musi stwierdzeniem jej bezskuteczności. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie motywował faktem braku złożenia przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnił, że opłata za wydanie karty pojazdu jest ściśle związana z momentem pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. W dacie rejestracji przez skarżącego pojazdu obowiązywało rozporządzenie z 28 lipca 2003 r., które stanowiło, że za wydanie karty pojazdu pobiera się opłatę w wysokości 500 zł. Zatem pobieranie tej opłaty przez Starostę w wysokości 500 zł było zgodne z prawem i nie można uznać, że była ona nienależna. Organ zauważył, że wprawdzie legalność ww. rozporządzenia została zanegowana przez TK, jednak utrata mocy przepisów nakładających obowiązek uiszczania opłaty od karty pojazdu została odroczona do 1 maja 2006 r. Pobieranie do tego dnia opłaty w wysokości 500 zł było zgodne z prawem a Starosta obowiązany był do stosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Ponadto organ dodał, że roszczenie o zwrot opłaty uległo przedawnieniu. Opłata za kartę pojazdu jest bowiem niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym o jakiej mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 885 ze zm.) i stosuje się do niej przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa. Prawo do zwrotu nadpłaty wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin jej zwrotu. W przedmiotowej sprawie skarżący zarejestrował samochód w 2005 r. i wtedy uiszczona została opłata. Zatem obowiązek zwrotu części opłaty jest przedawniony. Gdyby nawet przyjąć, że roszczenie o zwrot części opłaty uiszczonej za kartę pojazdu jest roszczeniem cywilnoprawnym, to również i ono uległo przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (§ 2 pkt 4). Sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Może przy tym w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] dla sprowadzonego z zagranicy samochodu marki Volkswagen Jetta nr rej [...], a która to została uiszczona w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, tj. 500 zł (fakt uiszczenia przez S. T. tej opłaty nie jest kwestionowany i został potwierdzony zaświadczeniem Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...]). Wskazany przepis rozporządzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119) został uznany za niekonstytucyjny. Kwestię dopuszczalności żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w drodze administracyjnej przesądziła uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej i nie stanowi odrębnej sprawy. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym, że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Wskazano przy tym, że droga administracyjna jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, gdyż także w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07 Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W wydanej uchwale NSA zaznaczył również, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot wniosku o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznając zatem swoją właściwość do rozpoznania skargi, stwierdził również, że zachowane zostały formalne wymogi jej wniesienia. W myśl art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 P.p.s.a., w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4, jeżeli organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia jej doręczenia. Stosownie do tego, skarżący po otrzymaniu pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie zwrotu wnioskowanej kwoty, [...] kwietnia 2016 r. wniósł od niego "odwołanie", które Sąd uznaje za tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Po podtrzymaniu zaś stanowiska przez Starostę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., za jego pośrednictwem wniósł skargę do Sądu (wpłynęła ona do Starostwa Powiatowego w [...] [...] maja 2016 r.). Oceniając zasadność skargi należy zwrócić uwagę na treść regulacji obowiązujących w dacie pobrania opłaty i wydania decyzji o rejestracji pojazdu, tj. [...] marca 2005 r. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.P.r.d., producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium RP. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu przewidywał ust. 3 tego artykułu, stosownie do którego kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Ust. 4 pkt 2 tego artykułu stanowił zaś delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, z zastrzeżeniem wyrażonym w ust. 5, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów /uregulowania te we wskazanym zakresie odpowiadają obecnie obowiązującym/. W wykonaniu przedmiotowego upoważnienia Minister Infrastruktury 28 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310); jego § 1 ust. 1 stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. TK wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 stwierdził niezgodność tego unormowania z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis niezgodnie bowiem ze wskazanymi przepisami u.P.r.d. dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł nie pozostawało w związku z kosztami świadczonej usługi i dlatego Trybunał uznał to za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji. Zestawiając powyższe z okolicznościami rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jako naruszające przepisy u.P.r.d. i Konstytucji RP, nie mogło stanowić skutecznej podstawy do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł, w związku z czym opłata ta - przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji karty pojazdu - została pobrana bez podstawy prawnej. Mimo zatem, że w dacie pobierania opłaty przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia obowiązywał i na mocy wyroku TK tracił moc dopiero z dniem 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania (ubocznie należy zwrócić uwagę, że rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, Dz. U. Nr 59, poz. 421 – obowiązującym od 15 kwietnia 2006 r. – opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP ustalono w wysokości 75 zł; taką samą jej wysokość przewiduje obowiązujące od 1 stycznia 2017 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz jej wtórnik, Dz. U. poz. 457). Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wywodzona jest kompetencja sądu administracyjnego do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego, które nie koliduje z rolą TK, który z mocy art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. OPK 13/00, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. l OPS 4/05). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie TK stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. l OSK 418/08). Trzeba tu odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako jego pozostawanie w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r. I OSK 818/12). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego, nie związuje sądu administracyjnego (tak m.in. wyrok NSA: z dnia 26 maja 2009 r. II OSK 290/09, z dnia 21 maja 2009 r. II OSK 179/09 i z dnia 5 maja 2009 r. II OSK 71/09). Odroczenie zatem przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. nie oznaczało, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu był on zgodny z ustawowym upoważnieniem udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu oraz w zgodzie z Konstytucją RP. W świetle uzasadnienia wyroku TK nie budzi bowiem wątpliwości, że zakwestionowany przepis rozporządzenia stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana zaś przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, a nie do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli legalności aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r. I OSK 1242/08). Zgodzić się również należy ze stanowiskiem skarżącego co do sprzeczności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z treścią art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Zgodnie z jego uregulowaniami, postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane a prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa, co znalazło odzwierciedlenie w podpisanym 16 kwietnia 2003 r. przez Polskę z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia przystąpienia Polski do UE (1 maja 2004 r.) normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego, czemu w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 daje także wyraz Konstytucja RP. Art. 90 TWE stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz.U.UE. C 2008/64/15). Trybunał stwierdził w nim, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Potwierdza to stanowisko Sądu o konieczności pominięcia w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jako przepisu nie tylko wykraczającego poza obszar regulacji ustawowej, ale także sprzecznego z art. 90 TWE. Sąd nie podziela przy tym wyrażonego przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz w odpowiedzi na skargę poglądu, że żądanie przez skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu (425 zł) uległo przedawnieniu. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) - obowiązującej od 1 stycznia 2010 r., opłata za wydanie karty pojazdu stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W ocenie Sądu, przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą jednak mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Jak wynika z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidział decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", która powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Regułą w tym zakresie nie może być jednak automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; pod uwagę należy brać także skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. niedziałania prawa wstecz /lex retro non agit/, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń które miały miejsce przed wejściem ich w życie, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. I OSK 2163/12, zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. tej ustawy, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania wynikających z niej terminów przedawnienia. Taka jednak wykładnia wymienionych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r. I OSK 3045/12 i z dnia 5 lutego 2014 r. I OSK 2128/12). Stanowisko to zaaprobował SN stwierdzając w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. III CZP 24/12, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w u.P.r.d., stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Powyższe poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, uznając, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, a sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Konsekwencją tego jest konieczność zachowania przez organ trybu rozstrzygania w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym też zakresie należy wyraźnie podkreślić, że prawo administracyjne generalnie nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to przewidują. Skoro u.P.r.d. nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Wobec braku stosownego unormowania, w postępowaniu administracyjnym nie mogą mieć też zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczeń z Kodeksu cywilnego. Wprawdzie jak już wyżej wskazano, SN dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę z tytułu nienależne pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r. III CZP 35/07), niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia mogącej być podnoszoną tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tym samym na gruncie administracyjnoprawnym nie jest zasadny pogląd organu o przedawnieniu się roszczenia na podstawie art. 118 K.c. Podsumowując, Sąd uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. nie mógł mieć zastosowania do pobrania opłaty za kartę pojazdu przy jego rejestracji w poniesionej przez skarżącego wysokości. Organ błędnie odmówił zatem skarżącemu stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części tej opłaty, pomimo że jej pobranie nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, tj. w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 u.P.r.d. Skoro przepis na podstawie którego została uiszczona opłata został uznany za niezgodny z obowiązującymi w dacie jej pobrania art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d., poddana sądowej kontroli czynność Starosty [...] - polegająca na odmowie zwrotu nienależnie pobranej części opłaty - podjęta została bez podstawy prawnej. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku). Jednocześnie, skoro uprawnienie do zwrotu części opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, Sąd uwzględniając zawarty w tym zakresie w skardze wniosek, uznał obowiązek Starosty [...] do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 425 zł, jako odpowiadającej części nienależnie pobranej opłaty za wydanie kary pojazdu (pkt II wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania (pkt III wyroku) - obejmujących uiszczony od skargi wpis - orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.