II SA/Rz 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] II SA/Rz 77/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi KP jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 50, [...], dla [...] w [...] (zwanej dalej także: Spółką). W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) - zwana dalej "u.p.z.p.". Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem z dnia 12.11.2013 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na opisane powyżej zamierzenie inwestycyjne. Prezydent Miasta [...] dwukrotnie decyzjami z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] oraz z dnia [...] lipca 2014 r. [...] odmawiał ustalenia lokalizacji wyżej wskazanej inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak decyzje te dwukrotnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odpowiednio decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. [...] i z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: stacja bazowa telefonii komórkowej [...] – maszt kratowy na budynku" na działce nr 50, obr. [...], dla [...]. Organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki art. 56 u.p.z.p. a mianowicie jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasięg oddziaływania inwestycji obejmie miejsca niedostępne dla ludzi. Planowane przedsięwzięcie nie narusza przepisów ochrony przyrody i ochrony zabytków. Teren objęty wnioskiem znajduje się poza obszarem górniczym i poza obszarem zagrożonym zalewaniem wodami powodziowymi. Planowana inwestycja narusza jednakże art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wnioskowany obiekt będzie górował nad istniejącymi obiektami i pojawiał w dalekich widokach i perspektywach, tworząc dominantę wysokościową, nieadekwatnie do swojej użytkowej funkcji. Będzie stanowił dysonans wśród tradycyjnej formy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ wyjaśnił jednakże, że mimo tego naruszenia taka sytuacja nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołanie od tej decyzji złożył KP podnosząc, że przedsięwzięcie narusza ład przestrzenny, planowane jest w obszarze zabudowy jednorodzinnej, w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Inwestycja wymagać będzie zmian sposobu użytkowania domu jednorodzinnego, na którym będzie zlokalizowana. Odwołujący wskazał także na szkodliwość fal emitowanych przez stacje bazowe. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie zaznaczyło, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego i w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takie zamierzenie lokalizowane jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.).. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji dokonując oceny kwestii "miejsc dostępnych dla ludności" prawidłowo wskazał, że decyzja nie stanowi przedsięwzięcia co do którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Złożony przez inwestora wniosek jest kompletny i umożliwia dokonanie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podało, że podstawy odmowy ustalenia lokalizacji nie może stanowić wyłącznie przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Brak jest także możliwości stosowania wymagań z art. 61 tej ustawy dotyczących kontynuacji zabudowy, gdyż dotyczą wyłącznie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podał także, że sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Również sama okoliczność, że maszt będzie górował nad terenem i okoliczną zabudową, wprowadzając dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył KP, zarzucając dokonanie wadliwej kwalifikacji przedsięwzięcia i uznanie, że nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko. Z uwagi na powyższe zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie spray do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób rzetelny, a decyzja wydana została jedynie w oparciu o ustalenia znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Nie uwzględnił, że lokalna społeczność sprzeciwia się planowanemu przedsięwzięciu, że lokalizacja planowanej stacji bazowej sąsiaduje bezpośrednio z zabudową szeregową domów jednorodzinnych. Wbrew stanowisku organu inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie środowisko a zatem obligatoryjnym było uzyskanie decyzji środowiskowej. W ocenie skarżącego organ błędnie zawęził pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności", rozważając je wyłącznie w granicach potencjalnie możliwego stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem. Tymczasem prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym miejsca dostępne dla ludzi nie muszą znajdować się tylko w przecięciu osi głównej wiązki promieniowania anteny, ale także pod tą osią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentacje zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm. – u.p.z.p.). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego wydaje się 2 rodzaje rozstrzygnięć - decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 5 omawianej ustawy przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Kwestia zakwalifikowania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego nie budzi w obecnym stanie prawnym wątpliwości, na skutek przemian w regulacji telekomunikacji oraz zmian w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami – zdefiniowaniu (w art. 4 pkt 18) łączności publicznej, rozumianej jako infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a także wskazaniu w art. 6 pkt 6a u.g.n., że celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest też budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług. Zmiany te jednoznacznie wskazują na intencje ustawodawcy by za cel publiczny uważać łączność publiczną realizowaną w zakresie telekomunikacji również przez operatorów sieci telefonii komórkowej, co ostatecznie prowadzi do konkluzji, iż w przypadku inwestycji stanowiącej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wniosek powinien zawierać także charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Właściwy organ, stosownie do art. 53 ust. 3, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie analiza ta dokonana została w sposób niepełny, a w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. W analizie urbanistycznej z 18.02.2015 r., która stanowi integralną część decyzji organu I instancji stwierdzono, powołując się na dołączoną do wniosku inwestora "Kwalifikację przedsięwzięcia", że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej rozporządzeniem). Kryteriami zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne ( w tym stacji bazowych telefonii komórkowych) do tego rodzaju inwestycji jest moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Za kryterium rozstrzygające w niniejszej sprawie uznano lokalizację wokół terenu stacji miejsc dostępnych dla ludności. W myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Tym samym, miejscem dostępnym dla ludności będzie m.in. obszar, który nie został przez obowiązujące regulacje wykluczony z zabudowy o funkcji mieszkaniowej. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt OSK 719/09 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w bazie orzecznictwa na stronie www.nsa.gov.pl), uznał że ustalenia miejsc dostępnych dla ludności nie można dokonać jedynie na podstawie mapy ewidencyjnej sporządzonej dla terenu, na którym zlokalizowano inwestycję. Powołując się m. in. na ten wyrok w sporządzonej uprzednio w niniejszej sprawie analizie urbanistycznej, będącej częścią decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz w uzasadnieniu tejże decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, wskazano, że miejscami dostępnymi dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska są nie tylko te, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których budynki te mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Nawiązując zaś do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10, organ I instancji stwierdził, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska. Istnieje prawna możliwość rozbudowy oraz nadbudowy budynków istniejących, nad którymi wnioskodawca przewiduje emitować pole elektromagnetyczne, a także możliwość budowy nowych obiektów w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania stacji nadawczej terenów położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd Tymczasem w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odstąpiono od tego stanowiska, a organy obu instancji nie miały wątpliwości, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko gdyż wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu miejsca dostępne dla ludności. To ustalenie przyjęto opierając się na oświadczeniu wnioskodawcy wyrażonym w treści wniosku, a popartym załączonym do niego dokumentami o nazwie "Kwalifikacja przedsięwzięcia. Stacja bazowa sieci". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczono się do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem "rozważania w tym zakresie są zbędne i nie mają znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie". W ocenie Sądu tego rodzaju wniosek jest przedwczesny, a postępowanie dowodowe w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oddziaływania inwestycji [...] prowadzone było z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przede wszystkim organy w sposób bezkrytyczny wobec twierdzeń inwestora przyjęły prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, wyrażonej w opracowaniu pochodzącym od [...] "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Dokument ten nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a zatem nie ma on charakteru opinii sporządzonej przez biegłego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 71/12). Dokument, o którym mowa jest jednym z dowodów w sprawie, lecz z uwagi na sporny charakter inwestycji, podnoszoną przez strony ewentualność zagrożeń dla dobra publicznego i własności prywatnej oraz negatywny wpływ na miejsca dostępne dla ludzi., nie może być to jedyny dowód świadczący o braku prawnej konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Co więcej, zarówno Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie przedstawili żadnych szczegółowych informacji, nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia i pozwalających na weryfikację zajętego stanowiska. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie ważne w rozpoznawanej sprawie, gdzie stacja bazowa telefonii komórkowej ma być zlokalizowana na dachu budynku, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniona musi zostać również podnoszona przez skarżącego kwestia lokalizacji innych anten sektorowych na dachu tego samego budynku przy ul. [...], jako mogąca mieć wpływ na wielkość oddziaływania elektromagnetycznego. Dopiero samodzielne i oparte na art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. ustalenia organów pozwolą zweryfikować oświadczenie wnioskującej Spółki o tym, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Należy również zaznaczyć, że dla wyjaśnienia czy stacja bazowa mieści się w hipotezie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest wymagana wiedza specjalistyczna, stąd też w przypadku szczególnych wątpliwości może okazać się niezbędne stanowisko organów specjalizujących się w dziedzinie ochrony środowiska, a wiążące jest w tym zakresie stanowisko wyrażone w stosownym rozstrzygnięciu w zakresie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wszystkie te okoliczności organ winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. naruszają przepisy postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. wobec braku stosownego wniosku skarżącego.