II SA/Rz 774/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budynku letniskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 517 zł /słownie: pięćset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku letniskowego o wymiarach 5,20 m x 7,15 m wraz z tarasem o wymiarach 1,07 m x 7,10 m, będącego współwłasnością T. G. i G. P., usytuowanego na działce nr ewid. 401 w miejscowości C., gmina [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Oddział [...]. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt wchodzi w skład budynków Ośrodka Wypoczynkowego (oznaczonego nr [...]) Polskiego Związku Wędkarskiego Koła "[...]" w U. Jest on parterowy, wolnostojący, wykonany w konstrukcji drewnianej słupowo-ryglowej. Stropodach obiektu wykonano jako dwuspadowy pokryty blachą trapezową, ocieplony styropianem. Obiekt posadowiony jest na betonowych stopach 20cm x 20cm, wkopanych w ziemię. Od strony elewacji północno-zachodniej do obiektu dobudowany został taras 1,07 m x 7,10 m o konstrukcji drewnianej. Taras ten posadowiony został w ten sam sposób co cały obiekt, bowiem znajduje się w tym samym obrysie rzutu parteru budynku, a jego dach stanowi jedna z połaci dwuspadowego dachu obiektu. Obiekt składa się z dwóch pomieszczeń, nie posiada wewnętrznej instalacji wod.-kan. Wyposażony został w przewód kominowy Ø 300 mm, do którego podłączony jest kominek stały (część T. G.) oraz piec typu "koza" (część G. P.). Budynek letniskowy usytuowany jest w odległości 3,70 m od siatki ogrodzeniowej wydzielającej część terenu działki nr ewid. 401, wydzierżawionego przez PZW Koło "[...]", 13,50 m od budynku letniskowego nr 3, 7,50 m od budynku nr 5 i 10m od ogrodzenia dzierżawionej działki (od strony zalewu). Przedmiotowy budynek został wybudowany jesienią 1981 r. systemem gospodarczym przez T. G. i G. P. Brak jest decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Organ wskazał, że z "Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]" zatwierdzonego decyzją z [...].12.1974 r. nr [...] Naczelnika Powiatu [...] wynika, że obiekt, którego dotyczy sprawa położony jest na terenie z dopuszczeniem "zabudowy turystyczno-wypoczynkowej", wobec czego PINB przyjął możliwość jego legalizacji. PINB zwrócił także uwagę na decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego [...] z [...].05.1981 r. znak: [...], na podstawie której został zatwierdzony Plan Realizacyjny Ośrodka Campingowego w miejscowości C. Celem ustalenia, czy przedmiotowy obiekt znajduje się w należytym stanie technicznym, pozwalającym na jego dalsze użytkowanie - postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] - zobowiązano współwłaścicieli obiektu do przedłożenia stosownej opinii technicznej (rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 201 r. nr [...]). Z przedłożonej opinii wynika, że obiekt wybudowany został zgodnie ze sztuką budowlaną, spełnia obowiązujące w tym zakresie normy i może być użytkowany bez zagrożenia dla środowiska i użytkowników. Wobec wybudowania przedmiotowego obiektu w 1981 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zastosowanie znalazł art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ podniósł, że stan techniczny budynku letniskowego, jak i jego lokalizacja nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też nie pogarszają w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania sankcji z tegoż art. 37. Zdaniem organu, nie zachodzą także okoliczności uzasadniające w myśl art. 40 tej ustawy wydanie współwłaścicielom nakazu wykonania w wyznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził zasadność umorzenia prowadzonego postępowania. Od rozstrzygnięcia tego odwołanie złożyła A. S.A., wnosząc o jego uchylenie z powodu braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Spółka zarzuciła brak tożsamości przedmiotu kwestionowanej decyzji (legalność budynku letniskowego z tarasem) z przedmiotem prowadzonego postępowania (legalność budowy obiektu letniskowego). Spółka zwróciła uwagę, że działka nr 401 obręb ewidencyjny [...] powstała w wyniku wydzielenia części powierzchni działki nr 1/2 obręb ewidencyjny [...]. Zgodnie z ewidencją gruntów ta ostatnia działka w całości opisana była symbolem Ws, co oznacza grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. W 2011 r. przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów, w wyniku czego zmieniono klasy i użytki części terenów wydzielonej działki nr 401, decyzja w tym przedmiocie nie jest jednak ostateczna. Spółka zarzuciła także zbyt pobieżne przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku, przy pozbawieniu stron postępowania możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie oraz fakt, że właściciele obiektu nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniosła także (powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowe), iż przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania powinno być oceniane według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organy, tymczasem w niniejszej sprawie organ odwołał się do zapisów nieobowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Gminy [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu odwołania WINB stwierdził, że ustalenia dotyczące daty budowy przedmiotowego obiektu znane były stronie odwołującej, bowiem zawarte zostały w postanowieniu organu I instancji z [...].11.2011 r., które zostało Spółce doręczone. Ponadto, przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a Spółka nie wniosła żadnych zastrzeżeń w tym przedmiocie. Dlatego też zarzut powyższy nie rzutuje w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że bez wątpienia budowa budynku letniskowego, którego dotyczy sprawa była samowolą budowlaną. W tym zakresie powołał się na art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w tym ust. 4 tego przepisu, odsyłający do aktu wykonawczego określającego zakres zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wydane na podstawie powyższego rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) nie przewidywało tego rodzaju zwolnienia dla budynków. Słusznie organ I instancji przyjął brak podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W dacie jego budowy dla Gminy [...] sporządzony był bowiem Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego, który dla terenu, na którym wybudowany został przedmiotowy budynek dopuszczał "zabudowę turystyczno-wypoczynkową". Budynek letniskowy jako obiekt przeznaczony do rekreacji i do okresowego wypoczynku odpowiada wskazanej funkcji. Wprawdzie postępowanie nie wykazało, by plan ten był opublikowany, jednak funkcjonował, na co wskazuje wydana na jego podstawie decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].05.1981 r. ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzająca plan realizacyjny na budowę ośrodka campingowego złożonego z 4 domków. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ wskazał, że do zastosowania sankcji z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest stwierdzenie naruszenia prawa obowiązującego w dacie budowy obiektu budowlanego, zarówno co do faktu dopuszczenia się samowoli, jak i co do niezgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skoro więc przedmiotowy budynek letniskowy znajduje się na terenie, który w dacie jego budowy przeznaczony był pod zabudowę turystyczno-wypoczynkową, to nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast, skoro budynek ten nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, brak także podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tym samym spełniony został także drugi warunek legalizacji, a postępowanie w sprawie legalności obiektu stało się bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Organ odwoławczy zaznaczył, odnosząc się do treści odwołania, że ewidencja gruntów nie wskazuje, jakie jest przeznaczenie działki, bowiem decydują o tym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że dopiero gdyby stwierdzono sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, wówczas organ zobligowany byłby do badania zgodności z unormowaniami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. A. S.A. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka ponowiła argumentację odwołania. Wskazała na posługiwanie się przez organy niewłaściwym numerem działki tj. 401, zamiast 1/2. Działka ta znajduje się tymczasem na obszarze wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni, stanowiła i nadal stanowi część zbiornika wodnego oraz jest niezbędna i konieczna dla bezpiecznej i prawidłowej pracy zbiornika [...]. Tym samym użytkowanie tego terenu może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Tymczasem zarówno ocenia techniczna, jak i uzasadnienia organów nie odnoszą się do możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu znajdującego się na wodach, a zatem nie została wykluczona przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Decyzjami tymi umorzone zostało postępowanie w sprawie legalności budynku letniskowego będącego współwłasnością T. G. i G. P., usytuowanego na działce nr ewid. 401 w miejscowości C. Niesporne w niniejszej sprawie są ustalenia organów nadzoru budowlanego co do daty wybudowania domku letniskowego – 1981 r., konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla wzniesienia tego rodzaju obiektu, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego wykonania oraz fakt braku uzyskania takiego pozwolenia. Konsekwencje wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę reguluje art. 48 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisu tego nie stosuje się jednak do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się natomiast do nich przepisy dotychczasowe, o czym stanowi art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ustalenie zatem w rozpoznawanej sprawie, że budowa domku letniskowego miała miejsce w 1981 r. skutkuje zastosowaniem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zasadą wynikającą z tych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które: 1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami z o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powodują lub w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z art. 40, który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga zatem stwierdzenia sytuacji, przewidzianych w pkt 1 i 2 tego ustępu. W niniejszej sprawie wykonana została opinia techniczna, z której wynika, że obiekt wybudowany został zgodnie ze sztuką budowlaną, spełnia obowiązujące w tym zakresie normy i może być użytkowany bez zagrożenia dla środowiska i użytkowników, co w ocenie organów pozwala na wykluczenie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 W odniesieniu natomiast do przesłanki wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 organy oparły swoje ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy obiektu. Tak poczynione ustalenia Sąd uznał za wadliwe, bo oparte na błędnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W przepisie tym ustawodawca użył czasu teraźniejszego (obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami z o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ. Na taki kierunek wykładni zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 6.11.2007 r., II OSK 1454/06, (publikowany na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), podkreślając ponadto zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki wynikających z tego przepisu, mianowicie wskazanie przez ustawodawcę, że przesłanka niezgodności budowy obiektu z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu. Taki kierunek wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. znalazł wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 24.01.2007 r., II OSK 205/06, z dnia 8.10.2007 r., II OSK 1318/06, z dnia 18.01.2008 r., II OSK 1893/06, z dnia 13.10.2009 r., II OSK 1521/08, z dnia 10.03.2010 r., II OSK 506/09) i zastąpił wcześniej wyrażany pogląd o konieczności badania zgodności obiektu z przepisami o planowaniu obowiązującymi w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Sąd przyjmuje zatem za odpowiadające prawu stanowisko, które wskazuje się, że organy administracji publicznej orzekając o samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, powinny badać zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy (por. również wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 20.03.2013 r., sygn. II SA/Rz 1179/12, z dnia 16.07.2013 r., II SA/Rz 390/13). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły jakichkolwiek ustaleń co do przeznaczenia terenu, na którym jest zlokalizowany budynek letniskowy w obecnie obowiązujących przepisach z zakresu planowania przestrzennego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymienione przepisy obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Wobec faktu, że będący przedmiotem postępowania obiekt letniskowy położony jest w bliskości Zalewu [...], a według skarżącej spółki znajduje się na terenie, który stanowi część tego Zalewu, niezbędnym w ocenie Sądu jest również wyjaśnienie czy takie położenie może powodować niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dla Sądu jest bowiem oczywiste, że w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 zarówno stan techniczny obiektu, jak i jego usytuowanie może rodzić zagrożenia wskazane w tym przepisie. Wskazać również należy na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia kwestii numeracji działki - 401 i 1 / 2, która stanowi zresztą jeden z zarzutów skargi. Lektura akt administracyjnych wskazuje, że działka nr 401 powstała z działki 1 / 2, skarżąca spółka podnosi zaś, że na skutek prowadzonej modernizacji, zakwestionowanej przez A. SA, z działki 1 / 2 została wydzielona działka 401. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które wyjaśniałyby te okoliczności. Reasumując Sąd uznał, że wykazane naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdził też, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego – art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.