II SA/Rz 776/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w R. na opinię Wójta Gminy [...] z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr RZP.6724.2.2.2025 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej posadowienia lądowiska dla samolotów oraz śmigłowców I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w R. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "Strona skarżąca") jest opinia Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "Organ") z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr RZP.6724.2.2.2025 w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej posadowienia lądowiska dla samolotów oraz śmigłowców. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób. A. sp. z o.o. z/s w R. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie pozytywnej opinii na posadowienie lądowiska dla samolotów oraz śmigłowców na nieruchomości położonej w A. na części działek nr [...]. Spółka we wniosku wskazała, że lądowisko w razie potrzeby będzie ogólnodostępne dla wszelkiego rodzaju służb lotnictwa państwowego lub lotniczego pogotowia ratunkowego, szkół lotniczych, użytku prywatnego, komercyjnego oraz na potrzeby usług dla rolnictwa. Podała, że lądowisko będzie rejestrowane na podstawie wymagań Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej oraz Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Starty i lądowania będą odbywać się zgodnie z procedurą zatwierdzoną przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej oraz Urząd Lotnictwa Cywilnego. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Wójt opinią z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr RZP.6724.2.2.2025, działając na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z późn. zm.; dalej: "u.P.l."), w związku z § 2 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. poz. 795; dalej: "Rozporządzenie") stwierdził, że: 1. Wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. z późn. zm., a teren objęty wnioskiem znajduje się w konturach o oznaczeniu: grunty rolne kl. III (w części), użytki zielone llz-lllz (w części), większe kompleksy sadownicze (w części). 2. Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. 3. Przedmiotowy teren nie może być wykorzystany na cele lądowiska. – Teren objęty wnioskiem to grunty orne, oznaczone w operacie ewidencji gruntów symbolem R klasy lIla; łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł klasy II oraz sady na gruntach ornych, oznaczone symbolem S-Rllla - stanowiące duży, zwarty kompleks, które objęte są ochroną na mocy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.). – Teren objęty wnioskiem nie posiada zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.). W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. i zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...].10.1991 r. a uchylonym na mocy art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszar objęty wnioskiem położony był w terenie oznaczonym jako B1.61 RPO - Teren [...] w A. – Teren objęty wnioskiem stanowi część kompleksu sadów i plantacji związanego z Zespołem [...] w A. wpisanym do rejestru zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2004 r. złożonego z: [....]. W sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się też aleje i szpalery drzew otaczające zespół [...] w A. wpisane do rejestru zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2006 r. Zespół [...] w A. należał w latach 1857 - 1944 do [....] stanowiąc jeden z 28 folwarków o dużym znaczeniu gospodarczym, tu m.in. hodowano [....]. Folwark posiada dobrze zachowany układ podwórza gospodarczego, w tym drogi, bramy i część pierwotnych obiektów, pomimo uzupełnień budynkami wzniesionymi w latach 70 - tych XX w. - na miejscu rozebranych starych zabytkowych - stanowi znaczący zespół architektoniczny w krajobrazie kulturowym wsi. – Teren objęty wnioskiem stanowi część Krajobrazu Priorytetowego o kodzie: [...], wskazanego w Audycie Krajobrazowym Województwa [...] (Uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2025 r. Sejmiku Województwa Podkarpackiego w sprawie uchwalenia Audytu Krajobrazowego Województwa Podkarpackiego). Jest to krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne i estetyczno-widokowe, i jako taki wymagający zachowania. Zgodnie z rekomendacjami i wnioskami płynącymi z Audytu Krajobrazowego dotyczącymi kierunków i zasad kształtowania zabudowy, zagospodarowania i użytkowania terenów, adekwatnie do charakterystyki, wartości i zagrożeń zidentyfikowanych, dla możliwości zachowania wartości danego krajobrazu należy: prowadzić racjonalną gospodarkę rolną zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju oraz uwzględnieniem walorów tradycyjnego krajobrazu rolniczego; utrzymać dotychczasowy charakter krajobrazu sadów i plantacji z zachowaniem charakterystycznych układów przestrzennych miejscowości; zachować i chronić wartości historyczno-kulturowe i krajobrazowe obszarów i obiektów zabytkowych, m.in. poprzez wspieranie prac konserwatorskich, rewitalizację obiektów i obszarów zabytkowych oraz kulturowych, a także adaptację obiektów zabytkowych do nowych funkcji; chronić i kształtować krajobraz, m.in. poprzez: przeciwdziałanie dysharmonii, z uwzględnieniem obiektów i obszarów zabytkowych, a także kształtowanie estetyki przestrzeni, w tym podejmowanie tzw. "uchwał krajobrazowych"; prowadzić działania umożliwiające ekspozycję obiektów zabytkowych i ich otoczenia, w tym przeciwdziałanie niekontrolowanemu rozrostowi roślinności; wykorzystać walory krajobrazowe i kulturowe dla rozwoju turystyki i rekreacji z poszanowaniem jakości krajobrazu. – Teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze udokumentowanego złoża kopalin - gazu ziemnego. Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], została zatwierdzona dokumentacja geologiczno-inwestycyjna występującego na obszarze gminy złoża gazu ziemnego "[...]", określająca jego nowe granice, zasoby geologiczne wraz z kategorią rozpoznania złoża. – Teren objęty wnioskiem usytuowany jest na styku miejscowości K., W. i A. wśród zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, a także w sąsiedztwie terenów wskazanych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Realizacja inwestycji we wskazanej lokalizacji będzie generować hałas, który będzie miał negatywne oddziaływanie na tereny zabudowane (w tym projektowane w ramach obowiązującym MPZP) i pogorszy warunki bytowe mieszkańców. Ponadto zabudowa, o której mowa powyżej znajduje się na kierunkach podejścia i wznoszenia od planowanego lądowiska. Od powyższej opinii, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając ww. opinię w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), poprzez dokonanie oceny parametrów lądowiska i nieuzasadnione przyjęcie, że teren działek ewid. nr [...] oraz nr [...] w A. nie może zostać przeznaczony na cele lądowiska, podczas gdy z posiadanych przez Organ dokumentów wynika, że nie istnieją żadne negatywne przesłanki pozwalające na wydanie negatywnej opinii na posadowienie lądowiska; 2. art. 93 u.P.l. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia, poprzez stwierdzenie, że teren przedmiotowych działek ewidencyjnych nie może zostać przeznaczony na utworzenie lądowiska, w sytuacji gdy nie istnieją żadne negatywne przesłanki uniemożliwiające uruchomienie lądowiska, a przede wszystkim Organ nie rozpoznał sprawy całościowo wnikliwie i merytorycznie, w związku z czym nie wykazał także, że nie ma możliwości urządzenia lądowiska na wskazanym terenie. Wobec tak sformułowanych zarzutów Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii w całości, a także o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona skarżąca podniosła, że odnosząc się do zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonej w studium w zaskarżonej opinii brak jest jakiegokolwiek argumentu, że treść studium sprzeciwia się lokalizacji planowanego lądowiska. Samo przeznaczenie terenu w studium czy w m.p.z.p. na inne cele niż lotnicze nie może automatycznie przesądzać o niedopuszczalności lokalizacji lądowiska. Lokalizacja lądowiska na takim terenie nie może być sprzeczna z jego funkcją. Spółka podniosła również, że lądowisko trawiaste, które zamierza uruchomić nie jest inwestycją budowlaną, a jego utworzenie nie wiąże się z trwałą ingerencją w przestrzeń czy krajobraz. Jego funkcjonowanie może być prowadzone przy zachowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania działki. Zatem nie jest konieczne uzyskanie zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Odnosząc się do argumentu dotyczącego generowania hałasu, Strona skarżąca wskazała, że Organ nie dysponuje żadnymi dowodami na przekroczenie norm hałasu, a swoje wnioski wysuwa jedynie na podstawie hipotetycznych założeń, bez wskazania w jaki sposób emisja hałasu miałaby przekroczyć normy dopuszczalne w środowisku. Odnosząc się do pozostałych argumentów Organu, Strona skarżąca wyjaśniła, że Organ nie dokonał wnikliwej analizy położenia działek, ograniczając się do stwierdzenia, że działki stanowią część kompleksu sadów i plantacji związanych z Zespołem [...] w A., jednak w ocenie Spółki brak jest jakichkolwiek informacji, aby ustalono konkretną formę ochrony dla ww. Zespołu oraz informacji o tym, że docelowe umiejscowienie lądowiska będzie wpływać na stateczność i trwałość zabytków oraz ich otoczenia. Ponadto argument dotyczący występowania złóż gazu ziemnego na przedmiotowych działkach nie powinien przesądzać o wydaniu negatywnej opinii, gdyż na przedmiotowych działkach nie są prowadzone żadne prace wydobywcze. Strona skarżąca wyjaśniła, że najbardziej newralgicznym obszarem lądowiska z punktu widzenia bezpieczeństwa jest oś pasa startowego, ponieważ to właśnie podczas startów i lądowań występuje największe ryzyko incydentów lotniczych. Wszystkie kwestie związane z bezpieczeństwem są najbardziej krytyczne w trakcie tych operacji, dlatego kluczowy jest odpowiedni bufor bezpieczeństwa w osi pasa startowego, który został wzięty pod uwagę. Wobec powyższego w przypadku potencjalnego lądowiska, które Strona skarżąca zamierza uruchomić, jego parametry to: odległość od najbliższej zabudowy w osi pasa – 504 m; odległość od najbliższej zabudowy – 184 m; odległość od obiektów zabytkowych – 648 m; brak skupisk ludzkich w osi pasa. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że z analizy złożonego wniosku wynika, że dotyczy on lokalizacji ogólnodostępnego lądowiska, dostępnego dla wszelkiego rodzaju służb lotnictwa państwowego lub lotniczego pogotowia ratunkowego, szkół lotniczych, użytku prywatnego, komercyjnego oraz na potrzeby usług dla rolnictwa na części działek nr ew. [...] położonych w miejscowości A. W ramach zamierzenia inwestycyjnego planowana jest budowa: pasa startowego o wymiarach 800 m x 30 m, zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] relacji K.-A., drogi dojazdowej, miejsc postojowych z geokraty, ciągu pieszego, placu postojowego dla samolotów, 2 lądowisk dla helikopterów, hangaru oraz drogi kołowania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Organ wyjaśnił, że działki objęte przedmiotowym wnioskiem stanowią duży, zwarty, unikatowy w skali gminy (charakteryzującej się dużym rozdrobnieniem gruntów rolnych) kompleks rolno-sadowniczy stanowiący część dawnego Zespołu [...] w A., przekształconego później w Zakład [...] w A. Dla tego terenu określono w Studium kierunek rozwoju jako: grunty rolne kl. III (w części), użytki zielone IIz-IIIz (w części), większe kompleksy sadownicze (w części). W ocenie Organu lokalizacja lądowiska na przedmiotowym obszarze w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Inwestycji nie sposób pogodzić z funkcją przedmiotowego terenu określoną w Studium - jej realizacja uniemożliwi rolne i sadownicze wykorzystanie terenu, które w Studium wskazano jako pożądany kierunek rozwoju. Ponadto teren objęty wnioskiem to grunty orne, oznaczone w operacie ewidencji gruntów symbolem R klasy IlIa; łąki trwałe, oznaczone symbolem Ł klasy II oraz sady na gruntach ornych, oznaczone symbolem S-RIIIa. Zatem realizacja powyższych obiektów budowlanych, skutkować będzie zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolniczne, przy czym teren objęty wnioskiem nie posiada zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Odnosząc się do emisji hałasu, Organ wyjaśnił, że nie dysponuje na tym etapie żadnymi dowodami na przekroczenie norm hałasu, lecz nie może on ich posiadać w momencie, kiedy lądowisko nie zostało jeszcze uruchomione. Jednak jego stanowisko wynika z doświadczenia wyniesionego z uruchomieniem innego lądowiska na terenie Gminy. W miejscowości [....] funkcjonuje już bowiem lądowisko wykorzystywane rekreacyjnie, z którego wykonywanych jest maksymalnie kilka operacji w miesiącu. Hałas generowany przy pojedynczej operacji startu i lądowania jest słyszalny i uciążliwy dla mieszkańców, jednakże jest przez nich akceptowany przez małą częstotliwość jego występowania. Przy przedmiotowym lądowisku, które będzie lotniskiem komercyjnym, dostępnym dla wszystkich i o każdej porze, z którego odbywać będzie się dziesiątki startów i lądowań dziennie, bez wątpienia będzie wpływać negatywnie na jakość życia okolicznych mieszkańców lub wartość nieruchomości niezależnie nawet od zachowania norm hałasowych, wymaganych właściwymi przepisami. Nieustanne przeloty, nawet nieszczególnie głośne, będą źródłem uciążliwości ze względu na ciągły charakter generowanego hałasu. W ocenie Organu, lokalizacja lądowiska na wskazanym terenie byłaby sprzeczna z wszystkimi podejmowanymi dotychczas działaniami mającymi na celu ochronę obiektów zabytkowych związanych w Zespołem [...] w A., czyli terenów szczególnie cennych zarówno pod względem architektonicznym, krajobrazowym, historycznym jak i kulturowym. Dodatkowo, teren inwestycji położony jest na terenie udokumentowanego złoża kopalin - gazu zmiennego. Działka nr ew. [...] w A. jest jedyną na terenie złoża działką o dużej powierzchni, dobrze położoną względem istniejących gazociągów (przez działkę przebiega gazociąg [....]), pozwalającą na dogodną eksploatację złoża i przesył gazu. Ponadto lokalizacja na wskazanym terenie odwiertu gazowego wraz z armaturą, w odróżnieniu od lokalizacji lądowiska, nie będzie stała w sprzeczności z polityką przestrzenną gminy - punktowy obiekt nie będzie stanowił przeszkody w sadowniczym i rolnym wykorzystaniu nieruchomości. Organ wyjaśnił również, że rozbieżności w wydaniu pozytywnej opinii dla lądowiska w [...] i negatywnej opinii dla lokalizacji lądowiska w A. wynika z tego, że lądowisko w [...] położone jest w części na terenie objętym MPZP z przeznaczeniem pod tereny produkcyjno-usługowe i tereny handlu. Ponadto pozostała część terenu, która nie jest objęta MPZP, w Studium przeznaczona jest pod tereny działalności produkcyjno-usługowej, z podpuszczeniem lokalizacji hangarów na statki powietrzne. Lądowisko w [...], jest lądowiskiem niekomercyjnym, z którego odbywa się kilka operacji lotniczych w miesiącu, którego charakter jest zdecydowanie odmienny od wnioskowanego przez Skarżącą lądowiska. Obszar lądowiska w [...], położony jest także na terenie zupełnie odmiennym pod względem swoich uwarunkowań od obszaru lądowiska w A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest opinia dotycząca lokalizacji lądowiska wydana na podstawie art. 93 ust. 2 u.P.l. i § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że opinia dotycząca lokalizacji lądowiska stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 2/11; wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., II SA/Po 529/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2019 r., II SA/Go 784/18). Taki akt może być zatem zaskarżony do sądu administracyjnego i oceniony z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przywołać należy regulacje prawne mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Pojęcie lądowiska zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.P.l. Oznacza ono obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Zgodnie z art. 93 ust. 2 u.P.l. lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej "Prezes ULC"), na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wymóg wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk nie dotyczy lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Start i lądowanie na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko (art. 93 ust. 6 u.P.l.). Dodać należy, iż parametry techniczne dla lądowisk określone zostały w formie wytycznych Nr 17 Prezesa ULC z dnia 26 listopada 2014 r. (Dz. Urz. ULC z 2014 r. poz. 81). Zakres opinii niezbędnych dla zgłoszenia lądowiska do ewidencji lądowisk został określony rozporządzeniem. Stosownie do § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia do wniosku o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk należy załączyć pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy, tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie: a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Przepis ten określa zakres treściowy opinii w sprawie lokalizacji lądowiska. W przepisach u.P.l. i w rozporządzeniu brak jest odesłania do przepisów k.p.a. jako znajdujących zastosowanie w procedurze uzyskiwania opinii organu wykonawczego gminy dotyczącej lądowiska. Wobec tego należy uznać, że procedura uzyskiwania opinii w sprawie lokalizacji lądowiska ma swoje niezależne od k.p.a. odrębne uregulowania zawarte w przepisach prawa materialnego tj. w u.P.l. i rozporządzeniu. Biorąc pod uwagę charakter prawny opinii w sprawie lokalizacji lądowiska i przepisy prawa materialnego do niej się odnoszące należy uznać, że badanie legalności tego aktu sprowadza się zasadniczo do ustalenia, czy istniały podstawy do jego wydania o określonej treści w danym stanie faktycznym i prawnym. Badanie to powinno obejmować ustalenie, czy opinia została wydana przez właściwy organ oraz czy obejmuje wszystkie elementy wskazane w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto sąd administracyjny kontroluje, czy treść opinii odnosi się do poczynionych przez organ ją wydający ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Zdaniem Sądu kryteria oceny legalności opinii w sprawie lokalizacji lądowiska wynikają także z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja"), w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Wykładnia przepisów art. 93 ust. 2 u.p.l. i § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia musi bowiem uwzględniać także wykładnię systemową. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć (tak NSA w wyroku z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06). Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że opinia jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinna przedstawiać szczegółową analizę przesłanek określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia i zawierać uzasadnienie przyjętego stanowiska. W przeciwnym razie rozstrzygnięcie organu mogłoby nosić znamiona dowolnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., II SA/Po 529/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 grudnia 2021 r., II SA/Go 863/21). Badając zaskarżoną opinię z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów należy wskazać, że opinia wydana została przez właściwy miejscowo organ. Zakres przedmiotowy opinii nie obejmuje jednak wszystkich elementów wymienionych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Zaskarżona opinia nie zawiera oceny zgłaszanego przez skarżącą lądowiska w zakresie zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (pkt a) ani oceny w zakresie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska (pkt c). Skoro w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia zakres przedmiotowy opinii dotyczący lokalizacji lądowiska ujęto w odrębnych podpunktach to zdaniem Sądu stanowią one rozróżnialne, nie pokrywające się zagadnienia wymagające w opinii osobnej analizy. Innymi słowy ocena lokalizacji lądowiska pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (niezależnie od jej wyniku) nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego opinii wynikającego z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że ocena zgodności lokalizacji lądowiska ze studium uwarunkowań nie jest tożsama z oceną w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14, opubl. w CBOSA). Ustalenia studium uwarunkowań mają charakter ogólny, kierunkowy, wyznaczają podstawowe kierunki zagospodarowania gminy. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, opubl. w CBOSA). W studium uwarunkowań uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, a także strategii rozwoju ponadlokalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej "u.p.z.p."). Studium jest obligatoryjnym dokumentem planistycznym i sporządza się je dla całego obszaru gminy - w granicach administracyjnych (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Jest to dokument kierunkowy, w którym określa się wizję - kierunki rozwoju przestrzennego całej gminy, a poszczególne zagadnienia traktuje się systemowo i ogólnie. Różnice między studium a planem miejscowym sprawiają, że tych dokumentów nie można traktować jako identyczne opracowania. Organ opiniujący pominął, że lądowisko nie jest obiektem, a obszarem który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań ruchu statków powietrznych. Lądowisko nie jest tożsame z lotniskiem. Lądowisko nie służy obsłudze ruchu lotniczego, nie jest inwestycją celu publicznego (por. art. 93 ust. 4-6 u.p.l. i art. 6 pkt 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2008 r., II SA/Gl 546/08, opubl. w CBOSA) i nie wymaga uzyskania stosownych decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 55 ust. 3 pkt 2 i art. 93 u.p.l.; wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 2/11, opubl. w CBOSA). Z tych wszystkich względów z reguły nie przewiduje się lądowisk wprost ani w studiach uwarunkowań ani w planach zagospodarowania przestrzennego. Tak też jest w przypadku analizowanego przez organ Studium, które nie zawiera żadnych zasad dotyczących lokalizacji lądowisk. Nie zawiera też wyrażonego wprost zakazu lokalizacji lądowisk. Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że w przypadku dokonywania przez organ oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska nie jako obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsca, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Samo przeznaczenie terenu w studium czy w miejscowym planie na cele inne aniżeli lotnicze nie może niejako automatycznie przesądzać o niedopuszczalności lokalizacji lądowiska. Lokalizacja lądowiska na takim terenie może bowiem nie być sprzeczna z jego funkcją (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., II SA/Po 529/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2019 r., II SA/Go 784/18 - opubl. w CBOSA). Z tego względu stwierdzenie organu opiniującego, że wskazany jako lądowisko teren przeznaczony jest w Studium pod określoną inną funkcję niż lądowisko nie stanowi wystarczającego argumentu za odmową lokalizacji lądowiska. Mając na uwadze, że lądowisko to obszar, w którym ewentualnie dopuścić można stary i lądowania statków powietrznych, nie można wykluczyć, że wyznaczenie takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Aby o tym przesądzić organ powinien jednak wnikliwie ocenić wniosek osoby zamierzającej lokalizować lądowisko i wypowiedzieć się co do uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu. Dodać należy, iż dokonując oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w aktach z zakresu planowania przestrzennego, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 880/20 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 9/19, CBOSA). Uszczegółowiając podane wyżej uwarunkowania normatywne o charakterze systemowym należy podać, że organ nie podał i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że na etapie wydania opinii dotyczącej posadowienia lądowiska dla samolotów oraz śmigłowców konieczne jest posiadanie zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie przyjął, że w sprawie ma znaczenie sposób przeznaczenia terenu objętego wnioskiem (Teren [...] w A.) przyjęty w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] sierpnia 1987 roku, nr [...]. Organ w zaskarżonej opinii całkowicie pominął analizę elementu z § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia, tj. możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. W regulacji tej nie sprecyzowano co należy rozumieć pod sformułowaniem "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska". Sąd w pełni podziela wypracowane w orzecznictwie stanowisko, że chodzi o ocenę lokalizacji lądowiska pod kątem uwarunkowań przestrzennych danego terenu, bezpieczeństwa ruchu lotniczego i ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2017 r., II SA/Po 529/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 grudnia 2021 r., II SA/Go 863/21; wyrok WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2023 r., II SA/Ol 116/13. Oznacza to, że analizując możliwość wykorzystania danego terenu na cele lądowiska należy uwzględnić m.in.: parametry lądowiska; rodzaj statków powietrznych dopuszczonych do startowania i lądowania na nim; rodzaj podłoża na jakim usytuowane ma być lądowisko; charakterystykę położenia lądowiska względem granic nieruchomości, otaczającej zabudowy, jej rodzaju; kwestie związane z ochroną środowiska i zdrowia ludzi (np. emisje hałasu); kierunek startu i lądowania (podejścia/wznoszenia). W tym zakresie pomocne mogą być wytyczne Nr 17 Prezesa ULC. Wyjaśnienie tych wszystkich kwestii wymaga zgromadzenia niezbędnych dokumentów i informacji oraz przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. W opinii nie ma żadnych informacji o powierzchni działek, położenia lądowiska względem granic działek, odległości od zabudowań mieszkalnych lub innych, względem których mogłoby oddziaływać. Zawarte w opinii wnioski o tym, że funkcjonowanie lądowiska będzie generować hałas negatywnie wpływający na środowisko, tereny zabudowane i pogorszy warunki bytowania ludzi są co najmniej przedwczesne. Organ nie wyjaśnia, na jakiej podstawie sparametryzował emisję potencjalnego hałasu, nie podał jakiego rodzaju pojazdy powietrzne będą korzystać z lądowiska, jakiego rzędu wielkości emitują hałas, jak często i w jakich godzinach. Stwierdzenie, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się na kierunku podejścia i wznoszenia planowanego lądowiska nie jest poparte materiałem aktowym. W aktach sprawy nie ma informacji jaki jest kierunek wznoszenia i podejścia - kwestia ta nie została zilustrowana na mapach, w szczególności w relacji do zabudowy mieszkaniowej. Sąd zauważa, że aktach sprawy brak jest mapy, z wyznaczeniem granic działek objętych wnioskiem nr [...]. Organ wywiódł, że teren objęty opiniowaniem znajduje się na obszarze udokumentowanego złoża kopalin - gazu ziemnego, oraz że decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], została zatwierdzona dokumentacja geologiczno-inwestycyjna występującego na obszarze gminy złoża gazu ziemnego "[...]", określająca jego nowe granice, zasoby geologiczne wraz z kategorią rozpoznania złoża. Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest przedmiotowej decyzji, co uniemożliwia weryfikację stanowiska organu. Ponadto w żaden sposób nie wyjaśniono, na jakiej podstawia stawia się tezę, że kwalifikacja działek objętych wnioskiem, jako leżących w obszarze złóż gazu ziemnego wyklucza urządzenia na ich terenie lądowiska dla samolotów i śmigłowców. Z analogicznych przyczyn nie można poddać kontroli stanowiska organu, że teren objęty opiniowaniem stanowi zespół [...] w A. wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] czerwca 2006 roku. W aktach brak przedmiotowej decyzji. Brak również uzasadnienia oceny, że wpis obszaru objętego opiniowaniem do rejestru zabytków wyłącza funkcjonowanie na nim lądowiska. Brak jest również w aktach sprawy mapowego wyznaczenia obszaru folwarku, z naniesieniem planowanego lądowiska. Organ twierdzi, że obszar opiniowany został objęty Audytem Krajobrazu Województwa Podkarpackiego zgodnie z uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2025 r. Sejmiku Województwa Podkarpackiego. Na podstawie tego audytu stanowi część Krajobrazu Priorytetowego o kodzie: [...]. I w tym wypadku akta sprawy nie potwierdzają wniosków organu. Uchwała z [...] marca 2025 roku swą treścią nie rozstrzyga o kwalifikacji terenu objętego opiniowaniem. Poza nią w aktach znajduje się nieopisana mapa z obszarem pomarańczowym z oznaczeniem "[...]" oraz "Rekomendacje i wnioski dotyczące kształtowania i ochrony krajobrazu priorytetowego". Z przedmiotowych dokumentów nie wynika, aby działki nr [...] stanowiły część Krajobrazu Priorytetowego, a nadto, że taka kwalifikacja wyłącza zorganizowanie na nich lądowiska dla samolotów i śmigłowców. Pozytywna weryfikacja stanowiska organu w tym zakresie wymaga powołania się na konkretne akty prawne i przepisy, czego w niniejszej sprawie brakuje. Uwzględniając całość powyższego zdaniem Sądu organ opiniujący naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 u.p.l., § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w związku z art. 2 pkt 5 u.p.l. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wydanie przez organ negatywnej opinii w sprawie lokalizacji lądowiska, uznać należy za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organ opiniujący przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i ponownie dokona oceny wniosku skarżącej z uwzględnieniem wymagań określonych w § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Następnie uzasadni szczegółowo swoje stanowisko w sposób uwzględniający treść ww. przepisów prawa. W kontekście powyższych rozważań i na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy zdaniem Sądu niezbędne jest uzupełnienie przez organ materiału dowodowego w sprawie i ewentualnie uzyskanie niezbędnych wyjaśnień, pozwalające dokonać prawidłowej oceny wniosku złożonego przez skarżącą. Wydanie opinii powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów. Choć przepisy u.P.l. oraz rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. nie określają co powinien zawierać wniosek o wydanie opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, to uzasadnione będzie zgromadzenie niezbędnych dokumentów i informacji pozwalających na dokonanie oceny wniosku. Dotyczy to m.in. precyzyjnego określenie umiejscowienia lądowiska (najlepiej z naniesieniem na mapę), którego brak w sprawie. Dokładne oznaczenie umiejscowienia lądowiska, umożliwia także określenie odległości np. od granic działki oraz w odniesieniu do działek sąsiednich, określenia charakteru sąsiednich działek, ich zabudowy itp. Sprecyzowane powinny zostać także w przedmiotowej sprawie parametry lądowiska, jego rozmiary, podłoże (np. teren nieutwardzony/utwardzony), parametry statków powietrznych, które będą z niego korzystać (ramy parametrów - wielkość, ciężar, itp.), ewentualnie kierunek startu i lądowania (podejścia/wznoszenia). Dodatkowo istotne mogą okazać się również dane dotyczące emisji hałasu i ewentualne w związku z tym uciążliwości dla ludzi i środowiska, bądź inne informacje, które okazać mogą się niezbędne w toku postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie stanowisko organu jest niewystarczające i nie znajduje potwierdzenia w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku – uchyla zaskarżoną opinię. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (300 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).