II SA/Rz 786/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi R. R. i W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie zmiany stanu wody I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. R. i W. R. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta J (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] ustalające koszty postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości nr [...], [...] obręb 5 położonych przy ul. C. 4 w J. W podstawie prawnej postanowienia powołano art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Postanowienia zostały wydane w wyniku postępowania administracyjnego o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 24 października 2014 r. H. H. zwróciła się od Burmistrza Miasta J o wydanie na podstawie art 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. dalej: "P.w." wówczas obowiązującej) decyzji nakazującej właścicielowi posesji położonej przy ul. C. 4 przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Burmistrz Miasta J nakazał W.R.i R. R. (dalej: "skarżący") wykonanie w obszarze działek nr [...], [...] obręb 5, urządzeń i czynności zapobiegających szkodom. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta J ustalił koszty postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na kwotę 3.075,00 zł i obciążył nimi skarżących. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie. Nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, że dokonali zmiany stanu wody na gruncie. Nie odwoływali się od decyzji organu I instancji dla "świętego spokoju". Podnoszą, że nie mieli wpływu na wybór eksperta, który sporządził opinię, nie wnioskowali również o jego powołanie. Końcowo wskazali, że nie stać ich na poniesienie kosztów, utrzymują się z jednego wynagrodzenia w kwocie 2000 zł. SKO nie podzieliło powyższych zarzutów i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. Powołując się na art 264 § 1 K.p.a. organ II instancji wyjaśnił, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustala, w drodze postanowienia, wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Jednocześnie zaznaczył, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony – art 262 § 1 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono dowód z opinii biegłego, który stwierdził, że zwiększony został spływ wód opadowych z powierzchni działek nr 2743/1 i 2743/2 w obszar działki 2754 w stosunku do warunków pierwotnych o 56 %, i że spowodowane to zostało spływem wód opadowych z dachów i powierzchni utwardzanych obejmujących wjazdy i dojazdy do garaży oraz chodni przydomowy w stosunku do pierwotnej powierzchni działki w stanie przedinwenstycyjnym, który szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni tj. na działkę nr [...]. Za wyrokiem NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1269/11 wskazał, że: "w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa obciążają stronę, która zakłóciła stosunki wodne na gruncie, gdy wynikły z jej winy". W skardze do Sądu skarżący zarzucili naruszenie: - art 262 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący na zasadzie "winy" powinni zostać obciążeni kosztami postępowania administracyjnego, podczas gdy zmiana stanu wodnego, jak ustaliły organy miała miejsce kilkanaście lat temu i została dokonana przez poprzedniego właściciela nieruchomości , - art 6 w zw. z art 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącym przypisać można winę za dokonaną kilkanaście lat temu, przez poprzedniego właściciela nieruchomości zmianę stanu ukształtowania terenu. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W opozycji do organu przytoczyli wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1301/13, w którym Sąd wskazał, że stosując językowe i funkcjonalne reguły wykładni normy art 262 § 1 pkt 1 K.p.a., należy dojść do przekonania, że zasadniczą przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: "wina strony". Idzie tu o "winę" rozumianą tak materialnie jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postepowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Zarzucają organowi I instancji, że postanowienie w przedmiocie kosztów zostało wydane długo po tym, jak w sprawie zapadła decyzja, podnoszą, że gdyby koszty zostały określone w decyzji zaskarżyli by ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta J w przedmiocie obciążenia skarżących kosztami wykonania opinii biegłego w kwocie 2.706 zł w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia – jak wynika z treści kontestowanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji – stanowił przepis art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a., który wskazuje, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Przy czym w myśl art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu, organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 262 § 1 K.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści tego przepisu można także wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się do postępowań wszczynanych z urzędu. Procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 roku, II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001/7-8/206). Zauważyć należy, że przepis art. 262 K.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). W niniejszej sprawie Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 P.p.s.a. granice rozpoznania – poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdził, że organy orzekające w sprawie ustalenia kosztów postępowania naruszyły przepisy procesowe w stopniu, który miał istotny wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Po pierwsze, organy orzekające w sprawie ustalenia kosztów postępowania dokonały błędnej interpretacji i w konsekwencji błędnego zastosowania przepisu art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższy przepis stanowi, że stronę obciążają koszty postępowania, które: 1) wynikły z jej winy, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki wynikające z norm zadaniowych i kompetencyjnych. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione w wyniku wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Podstawa prawna sprawy administracyjnej, na której tle doszło do ustalenia kosztów postępowania, wynika z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Powyższe przepisy statuują kompetencję właściwego organu wykonawczego gminy do nakazania w drodze decyzji właścicielowi gruntu, który spowodował zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Właściwy organ może wydać powyższą decyzję z urzędu lub na wniosek. Niezależnie jednak od sposobu wszczęcia postępowania w sprawie, zakres czynności rozpoznawczych (wyjaśniających) i dowodowych, jakie organ jest zobowiązany podjąć w ramach ustawowych obowiązków, wynika bezpośrednio z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z powyższych przepisów wynika, że niezależnie od interesu prawnego stron postępowania lub ich żądań organ jest zobowiązany z urzędu do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Również przepis art. 75 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek dopuszczania wszelkich legalnych dowodów koniecznych do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Z punktu widzenia regulacji proceduralnej zawartej w K.p.a. prowadzenie postępowania dowodowego, zbieranie dowodów oraz rozpatrywanie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) stanowią obowiązek ustawowy organu administracji właściwego w danej sprawie. W tej sytuacji nie może dziwić ustanowienie w postępowaniu administracyjnym zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organy prowadzące postępowanie. Przewidziane w art. 262 § 1 wyjątki od powyższej zasady muszą być interpretowane w sposób ścieśniający, zgodnie zasadą wykładni – exceptiones non sunt extendendae. Należy zatem ustalić, w jakich przypadkach można mówić, że koszty postępowania nie wynikają z ustawowych obowiązków organów, a jednocześnie zostały poniesione z winy strony lub na jej żądanie lub w jej interesie. W teorii postępowania administracyjnego podkreśla się, że z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Z powyższej zasady należy wyprowadzić wniosek, że wina strony, jej żądania lub interes, które powodują powstanie kosztów postępowania i wyjątkowe obciążenie kosztami postępowania, powinny być pojmowane w płaszczyźnie procesowej, a więc jako przyczyny związane z działaniami lub zaniechaniami procesowymi strony (np. ponawianie bezzasadnych wniosków dowodowych, nieusprawiedliwione niestawiennictwo na rozprawę administracyjną, ukrywanie lub spóźnione zgłaszanie dowodów). Pojęcie winy strony nie zostało w żaden sposób zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powstaje więc zasadnicza wątpliwość, czy wina strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. odnosi się do szeroko rozumianego przedmiotu postępowania, rodząc po stronie organu administracji obowiązek zainicjowania postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei ma bezpośredni wpływ na powstanie w ramach postępowania kosztów związanych z przeprowadzanymi w jego toku czynnościami, czy też wina strony odnosi się wyłącznie do poszczególnych czynności w ramach postępowania administracyjnego, z których przeprowadzeniem wiąże się powstanie określonych kosztów. W literaturze wskazuje się, że dla potrzeb ustalenia winy strony w zakresie powstania kosztów postępowania istnieje konieczność wyraźnego określenia tych kosztów ze wskazaniem okoliczności dowodzących zawinienia . Powyższe ujęcie aspektu winy, odnoszące się do kosztów postępowania administracyjnego, nie usuwa wszystkich wątpliwości w tym zakresie. Prima facie wydaje się, że art. 262 § 1 K.p.a. ogranicza możliwość obciążenia strony jedynie takimi kosztami postępowania, jakie wiążą się z obowiązkiem przeprowadzenia w jego toku określonych czynności, będących następstwem tej winy, np. kosztów stawiennictwa biegłych, którym strona wbrew istniejącym obowiązkom czy wcześniejszym zobowiązaniom nie udostępniła znajdującego się w jej posiadaniu przedmiotu oględzin, co rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia czynności. Wina rozumiana jest więc w tym ujęciu jako negatywne, nieznajdujące oparcia w przepisach prawa zachowania strony, których konsekwencją jest zaistnienie określonych czynności lub zdarzeń skutkujących powstaniem nieuzasadnionych kosztów, odniesieniem do jej oceny są zaś konkretne czynności podejmowane w toku postępowania, a nie przedmiot postępowania w ogóle. Koszty postępowania jako wydatki związane z postępowaniem ponoszone są przez organ prowadzący postępowanie, strony i innych uczestników w celu rozstrzygnięcia sprawy. Stronę zaś – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 262 § 1 pkt 1K.p.a. – obciążają jedynie "te" koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Zwrot "te koszty postępowania" zdaje się literalnie wskazywać na wyodrębnienie z ogółu kosztów danego postępowania tych kosztów, które strona zobowiązana jest ponieść, gdyż powstały z jej winy. W tym miejscu należy się odwołać do podnoszonych na wstępie uwag dotyczących definiowania kosztów postępowania w kontekście składników tych kosztów, co wydaje się dodatkowo wzmacniać wskazywaną argumentację. W orzecznictwie sądów administracyjnych można jednak spotkać pogląd, że "zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: «wina strony». Idzie tu o «winę» rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania" . Uzasadniając powyższą tezę, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do innego z orzeczeń tego sądu, w którym wyjaśniono pojęcie winy w prawie administracyjnym, wskazując, że ma ono charakter zobiektywizowany, polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym czy też czysto subiektywizowanym (natężenie złej woli, brak świadomości czy też wiedzy) – tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1269/11 . Uwzględniając powyższą interpretację pojęcia winy, dla celów obciążenia strony kosztami postępowania należałoby przyjąć, że strona może zostać obciążona kosztami postępowania administracyjnego, którego przedmiot jest bezpośrednio związany z jej zawinionymi działaniami czy zaniechaniami, przy czym zawinienie to może polegać wyłącznie na stwierdzeniu przez organ administracji naruszenia przez stronę określonych przepisów prawa materialnego, które dały podstawę do wszczęcia postępowania i następnie rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem tej tezy mogłoby stanowić zestawienie brzmienia art. 262 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. O ile bowiem w pkt 2 tego paragrafu ustawodawca wskazał, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione na jej żądanie lub w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, o tyle pkt 1 analogicznego unormowania w zakresie ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie nie zawiera, przewidując obciążenie strony kosztami postępowania, które wynikły z jej winy, a więc i takimi, których poniesienie może wynikać z ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Z kolei te obowiązki mogą być rozumiane szeroko – jako czynności zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, z których przeprowadzeniem wiąże się powstanie określonych kosztów postępowania. Stanowiska przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu nie można jednak podzielić. Budzi ono zasadnicze wątpliwości zarówno w aspekcie powiązania winy z przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i dorozumienia (dla celów rozstrzygnięcia o kosztach postępowania) pojęcia winy strony ograniczającego się wyłącznie do stwierdzenia naruszenia przez nią określonego w przepisach prawa obowiązku (tak słusznie Markowski Jacek, Zasady ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego – zagadnienia wybrane). Możliwość rozważania winy lub interesu strony w płaszczyźnie materialnoprawnej nie tylko stoi w sprzeczności z treścią językową oraz systemowym (procesowym) usytuowaniem przepisu art. 262 § 1 K.p.a., lecz dodatkowo może godzić w zakres i stopień realizacji przez stronę jej uprawnień procesowych, skoro określona interpretacja regulacji materialnoprawnej może prowadzić do obciążenia kosztami postępowania strony, której w sensie procesowym nie można zarzucić przyczynienia się do powstania lub zwiększenia kosztów postępowania. Trzeba zatem przyjąć, że odstępstwa do zasady sformułowanej w art. 262 § 1 K.p.a. są dopuszczalne jedynie na podstawie regulacji materialnoprawnej lub procesowej o charakterze szczególnym, która wyraźnie i niedwuznacznie wyłączy zasadę ponoszenia kosztów postępowania przez organy administracji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wyrażonego w orzecznictwie na tle przepisu art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poglądu, że "zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: wina strony. Idzie tu o winę rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., II OSK 1269/11). Zdaniem Sądu ustanowiona w art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanka "winy strony" jest pojęciem procesowym, nawiązując do procesowych zachowań podmiotów postępowania. Nie jest natomiast uprawnione wiązanie tego pojęcia z "winą" pojmowaną jako subiektywne, obiektywne lub zobiektywizowane przypisanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej określonemu podmiotowi. W tym zakresie relewantne bowiem są szczególne regulacje materialnoprawne, które określają odpowiedzialność określonych podmiotów za pośrednictwem określonego systemu sankcji (np. administracyjnych kar pieniężnych, odpowiedzialności karno-administracyjnej lub odpowiedzialności finansowej) lub szczególnych regulacji obciążających kosztami postępowania pewne kategorie stron (np. nakładając na wnioskodawcę obowiązek załączenia do wniosku określonych opinii, analiz lub ekspertyz) (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1255/15). Poza wszystkim uszło uwadze organów, że odpowiedzialność z art. 29 "starego" prawa wodnego jest niezależna od winy strony będącej właścicielem działki, na której doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie z tym przepisem z art. 29 ust. 3 tej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomość, w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, w grę wchodzi roszczenie negatoryjne określone w art. 222 k.c. w zw. z art. 144 k.c., o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Sprawy o ochronę własności są sprawami cywilnymi. W sprawach cywilnych zasadą jest dopuszczalność drogi sądowej. Ustawodawca przewiduje jednak wyjątki stanowiąc w art. 2 § 3 k.p.c., że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem szczególnym jest art. 29 ust. 3 starego Prawa wodnego. Ze względu na swój wyjątkowy charakter nie może on być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym (uchwała Sądu najwyższego z dnia 27 czerwca 2007r., IIICZP 39/07 OSNC 2008/7-8/85) (tak WSA w Krakowie w wyroku z 13 czerwca 2013 r. II SA/Kr 366/13). W niniejszej sprawie zmiany stosunków wodnych dokonali poprzednicy prawni skarżących pod tytułem szczególnym. To nie skarżący stworzyli stan, który został zakwalifikowany jako wyczerpujący hipotezą art. 29 "starego" prawa wodnego. W ich przypadku zastosowanie przez organy wykładni art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. jak w cyt. wyroku NSA – sygn. akt II OSK 1269/11 doprowadziło w efekcie do wykreowania nieznanej prawu administracyjnemu zasady zawinionej odpowiedzialności strony w zakresie kosztów postępowania do ich wyniku sprawy. Zdaniem organów, skoro strona "przegrała" sprawę z art. 29 "starego" prawa wodnego to ponosi winę w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a., z czym zgodzić się niepodobna. Organy nie przedstawiły w okolicznościach sprawy żadnych dowodów na nielojalne, zawinione działania skarżących prowadzące do zwiększenia ich kosztów czy przewlekłości postępowania. W efekcie nie wykazały winy skarżących w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a., będącego podstawa obciążenia ich kosztami. Konkludując sąd orzekł o jak w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił jak w punkcie trzecim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.