II SA/Rz 788/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało ją w mocy. Sprawa została zainicjowana wnioskiem J. S. z dnia 12 maja 2011r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością opieki nad matką T. S. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2011r. Burmistrz Miasta [...] odmówił J. S. udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze fakt, iż wprawdzie T. S. jest osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jednakże pozostaje ona w związku małżeńskim z E. S., co po myśli art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza uwzględnienie niniejszego żądania. J. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że jego ojciec E. S. nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jednak jest także osobą schorowaną (częściowa głuchota, zmiany miażdżycowe serca, nadciśnienie tętnicze, zmiany miażdżycowe nóg, zwyrodnienie kręgosłupa oraz bioder). Wymagając tym samym opieki nie jest zdolny do sprawowania jej nad żoną T. S. W oparciu o powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2011r. W motywach rozstrzygnięcia powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2010r. (sygn. akt II SA/Rz 922/09), gdzie wyrażono pogląd, iż norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia: "o ile współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". SKO podniosło, że stwierdzenie naruszenia sprawności organizmu małżonka osoby wymagającej opieki w stopniu powodującym konieczność sprawowania także nad nim stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych powinno nastąpić w drodze orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji w rozumieniu art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) bądź orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem E. S. tego rodzaju orzeczeniem się nie legitymuje. Posiada on tylko zaświadczenie lekarza rodzinnego, z którego wynika, że ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się żoną. Zdaniem organu drugiej instancji, choroby na które cierpi E. S., wynikające ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji lekarskiej nie pozwalają na stwierdzenie, iż wyżej wymieniony nie może sprawować opieki nad chorą żoną w ramach codziennej egzystencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011r. J. S. wniósł o jej zmianę bądź uchylenie. Skarżący zakwestionował ustalenie, że jego ojciec E. S. ma możliwość opiekowania się swoją żoną T. S. W jego ocenie liczne choroby, na które cierpi jego ojciec uniemożliwiają mu taka opiekę. Składający skargę zwrócił uwagę, iż E. S. wystąpił do zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności o wydanie w stosunku do niego orzeczenia o niepełnosprawności. Ponadto, w jego ocenie, bezpodstawna była dokonana przez organy odmowa uznania za wiarygodne zaświadczenia lekarskiego z dnia 16 maja 2011r. o niemożności sprawowania przez E. S. opieki nad żoną T. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z powodów podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne polega na kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym w dacie jej podejmowania, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też wskazaną w niej podstawą prawną. Sąd orzeka na podstawie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (art. 133 P.p.s.a.) Eliminacja kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego możliwa jest w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. między innymi wówczas, gdy stwierdzone zostanie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając - przy uwzględnieniu powyższych kryteriów - legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona, bowiem rozstrzygnięcie to zapadło z naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności i stanowiącego jej realizację wymogu z art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie o możliwym wpływie na wynik sprawy. Sprawa dotyczy złożonego przez J. S. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodjęciem zatrudnienia, celem sprawowania opieki nad matką T. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy prawidłowo ustaliły, iż wyżej wymieniona pozostaje w związku małżeńskim z E. S., który jest osobą cierpiącą na liczne schorzenia tj. nadciśnienie tętnicze, zaburzenia lipidowe, zwyrodnienie kręgosłupa i bioder oraz znaczne uszkodzenie słuchu. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie datowane 16 maja 2011r. wystawione przez lekarza chorób wewnętrznych, stwierdzające brak możliwości sprawowania przez E. S. opieki nad żoną ze względu na stan jego zdrowia. Akta zawierają także oświadczenie T. S. z dnia 12 maja 2011r., w którym wyżej wymieniona stwierdza, że mąż nie jest w stanie udzielać jej pomocy w czynnościach dnia codziennego, bowiem sam ma problemy zdrowotne, w związku z czym ze wszystkimi sprawami zwraca się do syna J. S., który także ojcu udziela potrzebnego wsparcia. Uwzględniając przedstawiony stan sprawy Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania J. S. dochodzonego świadczenia, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy. Jako przyczynę odmownego załatwienia wniosku strony organy podały fakt pozostawania przez podopieczną T. S. w związku małżeńskim, co w świetle brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje: matce albo ojcu (1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy - Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm. ciąży obowiązek alimentacyjny (2),opiekunowi faktycznemu dziecka (3) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten ustanawia przesłanki pozytywne udzielenia przedmiotowego świadczenia. Natomiast w art. 17 ust. 5 ustawodawca wymienił przesłanki negatywne, wśród których w pkt 2 lit. a zamieścił okoliczność w postaci pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Odnośnie interpretacji wskazanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010r. (P 38/2009, OTK ZU 2010/5A poz. 53) umorzył postępowanie w sprawie badania konstytucyjności tego przepisu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jednocześnie w uzasadnieniu stwierdził jednak, iż istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji przedmiotowej regulacji przyznająca pierwszeństwo jej wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową, uznająca, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Należy także zwrócić uwagę na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (S. 1/2010, OTK ZU 2010/5A poz. 54) wydane w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1997 r. Nr 102 poz. 643, Dz. U. 2000 r. ze zm.), w którym Trybunał postanowił przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono w nim, iż rozważenia wymaga, czy nie należy wprost wprowadzić do ustawy zasady formułowanej w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Zgodnie przyjmuje się więc, iż niedopuszczalna jest literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle której w wypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, w każdym przypadku wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która sprawuje nad nią opiekę, rezygnując z pracy zarobkowej. Rozumiany w taki bowiem sposób art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy stwarza generalne wyłączenie, które zastosowane w każdym indywidualnym przypadku może prowadzić do sytuacji nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych. Wówczas zaś, gdy rezultaty wykładni językowej są nie do pogodzenia z normami zawartymi w Konstytucji RP, koniecznym jest sięgnięcie do wykładni celowościowej czy systemowej. Przyjęcie bowiem, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez podopiecznego automatycznie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nawet w sytuacji, gdy współmałżonek obowiązany – w świetle zasad określonych w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy – do sprawowania opieki nie jest obiektywnie w stanie wypełnić tego obowiązku stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 18 i art. 71 Konstytucji RP zasadą ochrony rodziny i małżeństwa oraz w art. 32 ust. 1 zasadą równości wszystkich wobec prawa. Wykładnia taka stanowiłaby więc asumpt do wytoczenia w wielu wypadkach powództwa o rozwód celem nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być zaś traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Tym samym, jeśli wnioskodawca spełnia wszystkie pozytywne przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tj. rezygnuje bądź nie podejmuje pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem tej osoby, wówczas brak jest podstaw do odmowy przyznania takiego świadczenia jedynie z uwagi na to, iż podopieczny pozostaje w związku małżeńskim. Warunkiem udzielenia jednak w takiej sytuacji przedmiotowego świadczenia jest spowodowana złym stanem zdrowia faktyczna niemożliwość sprawowania opieki przez współmałżonka. Istotne jest więc, aby współmałżonek nie był z przyczyn obiektywnych w stanie spełnić spoczywającego na nim z mocy art. 23 i art. 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązku sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą (małżonkiem). W tym miejscu Sąd wskazuje, iż niewłaściwym jest stanowisko organu odwoławczego, iż jedynym sposobem wykazania, że stan zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki jest na tyle zły, iż opieki tej nie jest w stanie zapewnić jest legitymowanie się bądź orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź też orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji (o którym mowa w art. 13 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Takie bowiem ograniczenie w zakresie możliwych do stosowania środków dowodowych zmierzających do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie wynika z przepisów prawa. W takiej zaś sytuacji obowiązują zasady postępowania dowodowego określone w kodeksie postępowania administracyjnego w świetle których (art. 75 § 1) jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Powyższe stanowisko jest ponadto wynikiem prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmującej, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno podlegać wyłączeniu w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wówczas gdy współmałżonek nie jest obiektywnie zdolny do sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą . Sąd zwraca również uwagę, że ze skargi wynika, iż E. S. wystąpił z wnioskiem do powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w celu uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaś z pisma procesowego skarżącego (które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 28 listopada 2011r.), iż orzeczenie takie zostało wydane. Uwzględniając zatem powyższe Sąd uznał, iż koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu drugiej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do zweryfikowania stanu zdrowia E. S. w kontekście rzeczywistej możliwości sprawowania przez niego opieki nad żoną T. S., która to okoliczność – w świetle przedstawionych wyżej rozważań - posiada kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podejmując kroki mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego organ będzie miał na względzie brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jak też uwzględni fakt wystąpienia przez E. S. z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nadto uwzględni regulację zawartą w art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącą możliwości uzupełnienia wniosku o świadczenie rodzinne (w tym przypadku świadczenie pielęgnacyjne). Po ustaleniu wszystkich niezbędnych okoliczności faktycznych organ wyjaśni szczegółowo, czy schorzenia, na które cierpi wyżej wymieniony stanowią rzeczywistą przeszkodę sprawowania przez niego opieki nad żoną czy też nie wkluczają jej. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.