II SA/Rz 795/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. F. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 1999 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia rozgraniczenia działek nr ewid. 657 i 698 z działkami nr ewid. 595 i 588 położonymi w C. gm. T. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek wniosku H. F. o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] grudnia 1999 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005 r. i umorzyło postępowanie, uznając iż postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby nie będącej stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Rz 418/05, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, iż aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] lipca 2000r. H. i J. F. przenieśli własność działek nr ew. 657 i 698 na rzecz córki E. K.. Stwierdzono, iż decyzje obu instancji nie były jej doręczane, a tym samym bez swojej winy pozbawiona została udziału w postępowaniu administracyjnym. Kolejnymi decyzjami w sprawie - z dnia [...] października 2006 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości. Na skutek skargi H. F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/06 uchylił obie te decyzje. Sąd nie podzielił poglądu Kolegium co do tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem H. F. przeniosła na córkę E. K. własność działek, będących przedmiotem rozgraniczenia. Sąd powołując się orzecznictwo uznał, iż H. F. jest legitymowana do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy, bowiem była stroną postępowania rozgraniczeniowego, a stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji., lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W następstwie tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 1999r. W ocenie Kolegium zarzuty z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. tj. że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa są nieuzasadnione. Decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 1999 r. wydana została w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, wydając decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy był uprawniony do orzekania w przedmiocie rozgraniczenia, bowiem w czasie gdy wydana została zaskarżona decyzja, obowiązywał przepis art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74), stanowiący, iż oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), o ile statut nie stanowi inaczej. Z tego wynikało, iż w sprawach majątkowych gminę reprezentował zarząd gminy. Stąd też Wójt Gminy był legitymowany przepisami prawa do wydawania decyzji, dotyczących rozgraniczania nieruchomości stanowiących m.in. własność Gminy i nie podlegał wyłączeniu w myśl przepisów art. 24 i 25 k.p.a. Natomiast zarzut, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, bowiem w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brali udziału spadkobiercy A. Ś. – właściciela dawnej parceli siedliskowej nr 46, zniesionej do działek nr 657 i 698, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności. Sprawa ta była przedmiotem postępowania wznowieniowego, w toku którego Wójt Gminy decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji własnej dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005 r., a WSA w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 927/05, oddalił skargę A. S. i E. P. – spadkobierców A. Ś. na ww. decyzję. Organ podniósł także, iż zarzut H. F., że podpisy jej i jej męża złożone na wnioskach o rozgraniczenie zostały sfałszowane, nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie podstawą żądania wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. F. podtrzymała zarzuty naruszenia art. 24 § 1 i art. 25 k.p.a., uznając, iż orzekanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie, której stroną jest ta sama jednostka samorządu powinno być kwalifikowane jako jedna z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Podniosła też, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego na skutek sfałszowanego (co potwierdziła Prokuratura Rejonowa w J.) wniosku należy traktować jako kolejną przesłankę nieważności – z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. H. F. wskazała również, że w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nie brali udziału wszyscy spadkobiercy A. Ś. W dniu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego właścicielami działki nr 698 byli małżonkowie J. i H. F., a działki 657 H. F. Nie można natomiast przyjąć, że przedmiot rozgraniczenia stanowiący w naturze drogę jest częścią tych działek, bo obejmuje także cześć drogi znajdującej się pomiędzy wymienionymi działkami. Stan prawny tej części nieruchomości nie był nigdy uregulowany, nie odebrano również prawa własności A. Ś., stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej powinni brać udział wszyscy jego spadkobiercy, w tym także H. F., legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Po rozpatrzeniu tego wniosku, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu stwierdziło, iż H. F. w swym wniosku nie podniosła żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Odpowiadając na zarzuty organ wskazał, iż Wójt Gminy, w dacie orzekania był uprawniony do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Sfałszowanie podpisów H. i J. F. na wniosku o rozgraniczenie może stanowić jedynie podstawę do wznowienia postępowania, a nie wydania decyzji o stwierdzenie nieważności, a zarzut iż spadkobiercom po A. Ś. przysługuje przymiot strony nie jest zasadny, bowiem sprawa była przedmiotem postępowania wznowieniowego zakończonego wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2006 r. oddalającym skargi spadkobierców po A. Ś. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. F. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach powtórzyła w istocie zarzuty sformułowane we wniosku do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, iż z zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także z samej istoty wyłączenia wynika intencja ustawodawcy do eliminowania wątpliwości co do bezstronności organu w rozstrzyganiu sprawy. W przedmiotowej sprawie, kiedy to w oparciu o sfałszowany wniosek organ przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe, w którym ustalił przebieg granicy swojej nieruchomości, takie wątpliwości zachodzą. W kontekście zarzutów dotyczących sfałszowania wniosku skarżąca upatruje kolejnej przesłanki stwierdzenia nieważności – z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wywodząc, iż stroną nie jest osoba, która przez przestępstwo innej osoby została "podstępnie wplątana" w postępowanie administracyjne. Według skarżącej, z protokołu parcelowego z 1871 r. wynika, iż samoistnym posiadaczem parceli l. kat. 46 w C. stanowiącej działkę o pow. 221 sążni, a także parcel 406, 407 i 408 był A. Ś. Natomiast na podstawie kopii mapy katastralnej z 1853 r. należy stwierdzić, że parcela l. kat. 46 znajdowała się pomiędzy parcelami 406, a 408 i 409 i na wysokości parceli 408 łączyła się z drogą l. kat. 558. Nieruchomość ta nigdy nie była przedmiotem żadnej czynności prawnej przenoszącej jej własność, stąd wszyscy spadkobiercy A. Ś. winni korzystać z przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że argumentacja skargi jest tożsama z podaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do której Kolegium ustosunkowało się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Stwierdzone przez Sąd naruszenie daje bowiem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji niezależnie od tego czy uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało w składzie: Przewodniczący – P. K., Członkowie – D. Ł. i M. Z.. Decyzja ta zapadła po rozpoznaniu wniosku H. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r. Tę natomiast decyzję Kolegium podjęło w składzie – Przewodniczący – E. K., Członkowie – D. Ł. i P. K. Powyższe zestawienie wskazuje, że w wydaniu obu decyzji brali udział D. Ł. i P. K. Z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Kwestia wyłączenia członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie, z uwagi na charakter decyzji podejmowanej przez ten sam organ. W przeszłości dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyroki NSA z dnia 22.11.1999 r, II SA 699/99, z dnia 15.04.1999 r., II SA 291/99, nie publ.). Obecnie pogląd ten uległ zmianie wskutek podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), stanowiącej, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, a wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco i przenosić na inne instytucje postępowania, np. wyłączenia pracownika. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają zatem zastosowanie do członka kolegium, także pozaetatowego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji. Wydanie decyzji przez organ kolegialny, którego członek podlega wyłączeniu stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to zaś powoduje konieczność uchylenia dotkniętej naruszeniem decyzji. Jednocześnie charakter stwierdzonych naruszeń prawa uniemożliwił Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi w ich warstwie merytorycznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, w składzie odpowiadającym przepisom, wyda zgodną z prawem decyzję Wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej.