II SA/Rz 801/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 801/11 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia 25 maja 2011 r. A. K. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół [...] (dalej w skrócie ZS) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazania imiennej listy nauczycieli i pracowników administracji w ZS wyróżnionych nagrodą dyrektora szkoły w roku szkolnym 2009/2010. W odpowiedzi dyrektor pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. poinformował wnioskodawczynię, że nagrodę otrzymało 17 nauczycieli i 10 pracowników administracji obsługi. Wskazał, że udostępnienie imiennych list naruszyłoby ustawę o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). A. K. kolejnym pismem z dnia 8 czerwca 2011 r. ponowiła swoje zażądanie odnośnie udostępnienia informacji publicznej. Uznała za bezzasadne stanowisko organu odnośnie naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych w sytuacji udostępniania imiennego wykazu nagrodzonych nauczycieli. Dyrektor Zespołu Szkół [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił A. K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników ZS, którzy otrzymali nagrodę dyrektora w roku szkolnym 2009/2010, ze względu na prywatność tych osób. W podstawie prawnej organ wskazał art. 5 ust. 2, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., określana dalej jako ustawa lub ustawa d.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 5 ust. 2 ustawy, które ze względu na prywatność osób fizycznych wyłączają możliwość udzielenia informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawczynię zakresie. Podniósł, że w/w przepis ogranicza dostęp do informacji, które naruszają prywatność osoby fizycznej, chyba, że dotyczy to informacji o osobach pełniących funkcję publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Naprowadził, że nauczyciele i pracownicy administracji zatrudnieni w szkole nie są osobami pełniącymi funkcję publiczne. Funkcję taką pełni zaś dyrektor szkoły, a jego zarobki z tytułu osiąganych dochodów są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w formie oświadczenia majątkowego. Nadto podniósł, że dyrektor nie przyznaje sobie nagrody, więc nie mieści się on w kręgu osób, o które wnosi wnioskodawczyni. Organ wskazał, że w tym przypadku udostępnienie informacji o imionach i nazwiskach osób, które otrzymały nagrody nie jest informacją publiczną, powołując się w tym zakresie na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93. Wskazanie zaś imiennie osób, które otrzymały nagrodę za pracę może naruszyć ich dobra osobiste, tym bardziej, że wszystkie osoby, które otrzymały nagrody w roku szkolnym 2009/2010 złożyły pisemne oświadczenia, że nie wyrażają zgody na udzielenie takiej informacji wnioskodawczyni. Fakt otrzymania takiej nagrody nie podlega żadnej publikacji i rozpowszechnieniu. W odwołaniu A. K. zarzuciła Dyrektorowi błędne pouczenie w zakresie środka zaskarżenia decyzji w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie przywołane przez Dyrektora przepisy prawa oraz wskazana argumentacja nie uzasadniają wydania decyzji o odmowie dostępu do żądanej informacji publicznej. Podniosła, że pojęciem informacji publicznej są objęte wszystkie zadania władz publicznych określone ustawowo. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach przyznawania nagród nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, które to kompetencje muszą być realizowane zgodnie z przepisami prawa. Odwołująca podała, że brak wskazania nazwisk nagrodzonych osób uniemożliwia jakąkolwiek społeczną ocenę, czy ich wybór odbył się zgodnie z przepisami regulaminu tj. Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych prowadzonych przez Gminę [...] za ich osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze. W ocenie odwołującej udostępnienie żądanej informacji nie narusza w żadnym wypadku prawa do prywatności osób fizycznych, gdyż życie zawodowe nauczycieli i pracowników szkoły publicznej jest realizowane w obszarze życia publicznego i prawo do prywatności tutaj nie sięga. W końcowej części odwołująca powołała się na stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych dotyczącego dopuszczalności podania do publicznej wiadomości pracowników uczelni (nie tylko państwowej) nagrodzonych przez rektora. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zespołu Szkół [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy. W uzasadnieniu Prezydent podzielił stanowisko organu I instancji, że nauczyciele i pracownicy administracji zatrudnieni w szkole nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a funkcję taką pełni zaś dyrektor szkoły. Podniósł, że wskazanie imienne osób, które otrzymały nagrodę naruszałoby ich sferę prywatności oraz dobra osobiste chronione przepisami kodeksu cywilnego, tym bardziej, że osoby te nie wyraziły zgody na udzielenie takiej informacji składając pisemne oświadczenia w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję A. K. wniosła o uchylenie jej w całości. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie organu II instancji odbiega od ustawowych wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż całkowicie pominął jej stanowisko i nie odniósł się do jej twierdzeń. Nadto podniosła, że organ odwoławczy nie ocenił decyzji organu I instancji oraz nie wyjaśnił podstaw rozstrzygnięcia, nie przedstawił żadnego wywodu prawnego pozwalającego na poznanie motywów wydanej decyzji. Skarżąca odnosiła się do pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną określonego w art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Określiła, że żądała udzielenia informacji publicznej dotyczącej osób realizujących zadania publiczne oraz sposobu podziału środków publicznych przez funkcjonariusza publicznego w roli kierownika jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, co spełnia kryterium udostępnienia informacji publicznej w zakresie art. 6 ust.1 pkt 5 lit. c i d ustawy. W szczególności skarżąca zarzuciła organom obu instancji rażącą obrazę tego przepisu oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 ustawy z uwagi na to, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o majątkach (nagrodach pieniężnych) pochodzących z zadysponowania środkami publicznymi osób pełniących funkcje publiczne, do których zalicza się także nauczycieli i pracowników administracji publicznej zatrudnionych w publicznych placówkach oświatowych. Nadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenia art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2011 r. A. K. zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 115 § 19 Kodeksu karnego oraz 39 ust. 1 pkt 5 i ust 3 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W piśmie zaś z dnia 25 sierpnia 2011 r. Skarżąca wniosła o zasądzenie od Prezydenta [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko jak w decyzji objętej skargą. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W niniejszej sprawie stan faktyczny wyżej przedstawiony jest bezsporny. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że skarżąca pismami z dnia 25 maja 2011 r. i 8 czerwca 2011 r. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół [...] o udostępnienie imiennej listy nauczycieli i pracowników administracji tej placówki wyróżnionych w roku szkolnym 2009/2010 nagrodą dyrektora szkoły. Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. będącym odpowiedzią na pierwsze z pism wyżej wymienionych Dyrektor podała, że nagrodę taką otrzymało 17 nauczycieli i 10 pracowników administracji i obsługi. Według Dyrektora udostępnienie imiennych list naruszyłoby ustawę o ochronie danych osobowych. W następstwie drugiego pisma skarżącej Dyrektor Zespołu Szkół [...] wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję znak [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej – imion i nazwisk pracowników Zespołu Szkół, którzy otrzymali nagrodę Dyrektora w roku szkolnym 2009/2010, ze względu na prywatność tych osób. W podstawie prawnej odwołano się m.in. do przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o d.d.i.p. W decyzji – na końcu zostało zawarte pouczenie, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, od decyzji przysługuje stronie prawo złożenia w terminie 14 dni od jej otrzymania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora ZS oraz, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnicę skarbową lub statystyczną, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu rejonowego właściwego ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 22 ustawy o d.d.i.p.). Ignorując powyższe pouczenie, wręcz kwestionując jego prawidłowość skarżąca złożyła odwołanie do Prezydenta [...]. Prezydent po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Dyrektora ZS z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Punktem wyjścia do rozważań musiało być ustalenie czy Dyrektor Zespołu Szkół [...] był podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji i czy była to informacja publiczna w rozumieniu ustawy. Zgodnie z definicją z art. 1 ust. 1 ustawy o d.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Zważywszy przedmiot żądania wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie w sprawie udostępnienia informacji oraz podmiot, do którego wniosek ten został skierowany, uznać należy, że do jego rozstrzygnięcia ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty trzeba wskazać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, których organ używa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie Dyrektor Zespołu Szkół [...] jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w ramach zasady powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi (art. 1, art. 5a i 39 ust 1 pkt 1, art. 79, art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zatem podmiot, do którego został skierowany wniosek był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a żądana informacja dotycząca podziału nagród przyznanych (bez wskazania nazwisk) dla nauczycieli jest informacją publiczną. Dotyczy ona bowiem osób realizujących zadania publiczne i sposobu podziału środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.o.d.i.p.) Art. 115 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) w § 13 taksatywnie wymienia podmioty określone pojęciem funkcjonariusza publicznego. W § 19 przepis stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczypospolitą Polską umowę międzynarodową. Przepis powyższy jest niewątpliwie przepisem podstawowym do interpretacji pojęć funkcjonariusza i osoby pełniącej funkcję publiczną, wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - w szczególności w art. 4, art. 6 tej ustawy. Nie jest w ocenie Sądu pracownikiem pełniącym funkcję publiczną, realizującą zadania publiczne administracja i obsługa - pełniące tylko funkcje usługowe w szkole. Na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego, przedstawionej w art. 115 kk można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Wymieniona ostatnio grupa osób takich zadań o znaczeniu publicznym nie spełnia. Zatem informacje dotyczące indywidualnych nagród przyznanych tym osobom nie mają charakteru informacji publicznej. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 70/10 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie go podziela. Jednakże podkreślić należy, że stwierdzenie, iż Dyrektor ZS jest podmiotem zobowiązanym w myśl ustawy do udzielenia informacji publicznej nie przesądza, że jest on jednocześnie organem władzy czy organem administracji. Dyrektor ZS takim organem bowiem nie jest. Jest natomiast organem zakładu publicznego, który w teorii prawa administracyjnego jest podstawową jednostką organizacyjną realizującą zadania z zakresu administracji świadczącej. Celem zakładu jakim jest szkoła jest bezpośrednie świadczenie usług oświatowych. Skoro Dyrektor szkoły (zespołu szkół) nie jest organem administracji ani tym bardziej organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o d.d.i.p. to nie ma do niego zastosowania przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy odsyłający w zakresie trybu odwoławczego do przepisów k.p.a. Dyrektor ZS jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie będącym organem władzy publicznej, to zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy do rozstrzygnięcia przez ten podmiot wydanego przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z ustępu 2 przepisu art. 17 ustawy wynika, z kolei, że w przypadku decyzji odmownej podmiotu, o którym mowa w ust. 1 wnioskodawca może wystąpić o ponowne rozpoznanie sprawy. Ustawa więc wprost wskazuje, iż w przypadku decyzji odmownej podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie będącego organem władzy publicznej należy postąpić stosownie do art. 17 ust. 2 tj. wystąpić do tego samego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak też skarżąca została pouczona w decyzji. Nie wystąpiła jednak do Dyrektora ZS o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz złożyła odwołanie do Prezydenta [...], który jest organem wykonawczym Gminy i pełni funkcję organu prowadzącego (art. 5 c pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Prezydent rozpoznał odwołanie złożone przez skarżącą, wydał więc bez podstawy prawnej w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora, czym rażąco naruszył w/w przepis art. 17 ustawy o d.d.i.p., co odpowiada przesłance do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o d.d.i.p., podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności (...) przysługuje prawo do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Prezydent rozpoznając merytorycznie sprawę, w której Dyrektor odmówił udzielenia informacji publicznej powołując się na prywatność osób, których dotyczyła rozpoznał sprawę należącą do właściwości sądów powszechnych, co także rażąco narusza powyższy przepis i wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd administracyjny – jak wynika z art. 22 ust. 1 ustawy nie ma kompetencji do badania zasadności odmowy dostępu do informacji publicznej w sytuacji gdy podmiot powołał się na wyłączenie jawności z uwagi na prawo do prywatności. Powyższe ma uzasadnienie zwłaszcza ze względu na zakres postępowania sądowoadministracyjnego, który jest inny niż postępowania przed sądem powszechnym, które jest kontradyktoryjne (tak m.in. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska – Ustawa o dostępie do informacji publicznej – Komentarz praktyczny – Wydanie 1 – LexisNexis Warszawa 2008 str. 131). Z powyższych względów odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi byłoby wkraczaniem w kompetencje sądów powszechnych. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.