II SA/Rz 801/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2, § 4 i § 5 w zw. z art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – zwanej dalej "u.p.e.a."), którym po rozpatrzeniu zażalenia P. K., utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na wyżej wymienionego grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 10 000 złotych wraz z opłatą egzekucyjną w wysokości 68,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na P. K. obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. placu składowego, zlokalizowanego na działce nr 393/2 w T. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]. Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] upomnieniem z dnia [...] października 2010 r. ([...]) wezwał P. K. do wykonania nałożonego obowiązku. Wskutek niezastosowania się do treści upomnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jako organ egzekucyjny, wystawił w dniu [...] stycznia 2011 r. tytuł wykonawczy. Równocześnie postanowieniem znak: [...] z tej samej daty nałożył na P. K. grzywnę w wysokości 10 000 złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz ustalił opłatę w wysokości 68 zł za dokonane czynności egzekucyjne. Zażalenie na to postanowienie złożył P. K. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P. D. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 119 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, bez rozważenia przez organ celowości i możliwości zastosowania innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym oraz nałożenie jej mimo istnienia szeregu wątpliwości co do sposobu i zakresu wykonania nałożonego obowiązku, kontynuowanie postępowania przymuszającego pomimo niewyjaśnienia wątpliwości i mimo, że poinformowania organu o dokonanych na działce czynnościach, tj. usunięcia z miejsca składowania na placu objętym zgłoszeniem na utwardzenie powierzchni działki, butli gazowych, drzewa opałowego, drzewa na rozpałkę, cegły, pustaków, materiałów budowlanych i węgla oraz innych maszyn do jego sortowania. Zarzucił także zastosowanie powyższego przepisu u.p.e.a. pomimo, że w sprawie toczyło się postępowanie w którym uchylono nakaz rozbiórki placu składowego. Składający zażalenie zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia tj. art. 7 § 2 w zw. z art. 7 § 3 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 u.p.e.a. poprzez ustalenie wysokości grzywny w dowolny sposób, bez uwzględnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, brak przytoczenia okoliczności uzasadniających wysokość nałożonej grzywny, nadto naruszenie zasady niezbędności poprzez nałożenie grzywny w rażąco wygórowanej, maksymalnej wysokości. Zarzucił także naruszenie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Wskazał na pominięcie przez organ faktu, że w sprawie została złożona skarga do WSA w Rzeszowie. Podniósł, że celem działania organu nie było nakłonienie strony do bezpośredniego wykonania nałożonego obowiązku lecz jej ukaranie. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że argumenty podniesione w zażaleniu pozostają bez wpływu na zasadność wydanego postanowienia. Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2010 r., nakładającej na P. K., obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. placu składowego, zlokalizowanego na działce nr 393/2 w T., która to została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., znak: [...]. Obowiązek ten jest wymagalny i podlega wykonaniu od chwili wydania ww. ostatecznej decyzji. Zasadność decyzji WINB w [...] ocenił i potwierdził WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17.02.2011r., sygn. akt II SA/Rz 972/10. Podkreślono, że P. K. nie wykonał nałożonego obowiązku, a usunięcie z placu składowego zgromadzonych i znajdujących się na nim niektórych przedmiotów, materiałów czy urządzeń nie stanowi rozbiórki obiektu budowlanego. WINB zaznaczył, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie zostało wszczęte prawidłowo a postanowienie wydane zgodnie z prawem, po wyczerpaniu działań proceduralnych, wymaganych treścią przepisów obowiązujących w tym zakresie, po przesłaniu stronie zobowiązanej niezbędnego upomnienia oraz po wystawieniu odpowiedniego tytułu wykonawczego i brak jest podstaw do jego kwestionowania pod względem merytorycznym. Odnośnie wysokości grzywny organ podał, że została ona wymierzona w prawidłowej wysokości, zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., jako, że dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, innego niż rozbiórka budynku lub jego części. Ustalona grzywna w wysokości 10 000 zł nie przekracza wysokości określonej przepisami prawa. Natomiast wskazywany przez składającego zażalenie art. 121 § 5 u.p.e.a. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Organ zauważył także, że na prawidłowość nałożenia grzywny nie mają wpływu takie okoliczności jak zasadność wydania decyzji, sposób jej wykonania, sytuacja rodzinna czy majątkowa. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 pkt 8 u.p.e.a. wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. K., zastępowany przez adwokata P. D. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i dopuszczenie dowodu z porozumienia zawartego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a A Sp. z o.o. z dnia [...].05.2011 r. na okoliczność określenia dalszego użytkowania działki nr 393/2 w miejscowości T., zgodnie z ustaleniami opracowywanego m.p.z.p. nr [...] i działań podjętych w celu zagospodarowania utwardzonej powierzchni gruntu jako urządzonego parkingu dla pojazdów związanych z działalnością firmy A Sp. z o.o. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. poprzez brak uzasadnienia zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i brak uzasadnienia nałożenia jej w maksymalnej wysokości; - art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oceny działań podjętych przez skarżącego w celu zrealizowania nałożonego obowiązku; - art. 107 § 1 k.p.a w zw. z art. 7 § 2 i art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości i niewskazanie przesłanek jakimi kierował się organ przy jej wymierzaniu; - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 33 pkt 1 i art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez niezweryfikowanie przez organ czy i kiedy wykonany został częściowo nałożony decyzją WINB w [...] z dnia [...].01.2010 r. obowiązek, co powinno stanowić podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego; - art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu częściowego wykonania obowiązku; - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nieustalenie przez organ faktycznego kosztu rozbiórki obiektu budowlanego, co pozwoliłoby przekonać stronę o zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego; - art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. naruszenie zasady celowości poprzez uznanie słuszności nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów i nieuwzględnienie wątpliwości strony co do sposobu i zakresu wykonania nałożonego obowiązku; - art. 119 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny, w sytuacji, gdy skarżący podjął starania do wykonania nałożonego obowiązku; - art. 125 § 1, art. 17 § 2 w zw. z art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. poprzez nieprzeprowadzenie obiektywnej oceny działań podjętych przez skarżącego, co wskutek braku precyzyjnego określenia sposobu i zakresu wykonania obowiązku powinno uzasadniać umorzenie nałożonej grzywny, a co najmniej wstrzymanie zastosowania środka egzekucyjnego; - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 121 u.p.e.a. poprzez lekceważenie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niewyczerpujące uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę WINB w [...] odwołując się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 686/11 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. WSA w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 972/10 oddalającego skargę P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W dniu 29 czerwca 2015 r. postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W myśl zaś art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] wydane w przedmiocie nałożenia na P. K. grzywny w celu przymuszenia, w wysokości 10 000 zł wraz z opłatą egzekucyjną w wysokości 68,00 zł. Jak wskazał organ powodem nałożenia ww. grzywny był brak wykonania ciążącego na zobowiązanym – P. K. - obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. placu składowego, zlokalizowanego na działce nr 393/2 w T. Obowiązek ten nałożono na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], która w administracyjnym toku instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a który wystąpił po wydaniu zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1974/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 90/13 mocą którego uchylono m. in. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nakazującą P. K., inwestorowi i właścicielowi działki nr 393/2 położonej w T., gmina [...], rozbiórkę zlokalizowanego na tej działce obiektu budowlanego – placu składowego. Z powyższego wynika zatem, że z obrotu prawnego wyeliminowana została prawomocnie decyzja będąca źródłem obowiązku dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego i działań organów nadzoru budowlanego zmierzających do realizacji tego obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dążąc bowiem do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej (decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymana w mocy decyzją WINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.) wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. a następnie wydał postanowienie z [...] stycznia 2011 r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tych okolicznościach dokonana przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienia nie odpowiadają prawu a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 li. b P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka okoliczność ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wystąpiła bowiem przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Na mocy art. 126 K.p.a. wyżej wskazany przepis stosuje się odpowiednio do postanowień. Zatem przytoczony przepis reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję/postanowienia na postawie innych decyzji/postanowień lub orzeczeń, które to z kolei, po wydaniu decyzji/postanowienia ostatecznego, zostają wyeliminowane z obrotu. Zauważyć trzeba, że po uchyleniu bądź zmianie innej decyzji lub orzeczenia sądu decyzja/postanowienie ostateczne zawisa w próżni, tracąc swoje oparcie. Usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania (por. E. Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, ZCO 1994 r., s. 81). Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą postanowienia i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych. Jak już wyżej zaznaczono przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Obowiązek ten wynikał z decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2010 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją WINB w [...] z [...] sierpnia 2010 r. , a które to decyzje zostały następnie uchylone prawomocnym już wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 90/13. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić zatem należy, że uchylenie decyzji WINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wypełniło przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Ta okoliczność powoduje, że celowe i uzasadnione względami ekonomiki procesowej jest uchylenie postanowień organów I i II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W przeciwnym wypadku Sąd zaakceptowałby prowadzenie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie dolegliwych środków egzekucyjnych w sytuacji nieistnienia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Sąd uwzględnił skargę. Natomiast na podstawie art. 152 P.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.