II SA/Rz 802/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ - zwana dalej u.p.e.a., którym po rozpoznaniu zażalenia P. K. utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] o nieuwzględnieniu zarzutów wniesionych przez wyżej wymienionego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego placu składowego zlokalizowanego na działce nr 393/2 położonej w miejscowości T., gm. [...], objętego tytułem wykonawczym znak: [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] nakładającą na P. K., zam. [...], obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. placu składowego, zlokalizowanego na działce nr 393/2 w T. Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku PINB w [...] wystawił w dniu [...] stycznia 2011 r. tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...] nałożył na P. K. grzywnę w celu przymuszenia. Wraz z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny P. K. wniósł zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu wniesionych zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione. Podkreślił, że nałożona grzywna w wysokości 10 000 zł nie przekracza dopuszczalnej kwoty określonej w przepisach u.p.e.a., Kwestia wysokości orzeczonej kwoty pozostawiona jest ocenie organu. W ocenie organu, przy wydawaniu postanowienia, nie naruszono przepisów postępowania. Na to postanowienie zażalenie złożył P. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 119 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, bez rozważenia przez organ celowości i możliwości zastosowania innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym oraz nałożenie jej mimo istnienia szeregu wątpliwości co do sposobu i zakresu wykonania nałożonego obowiązku, kontynuowanie postępowania przymuszającego pomimo niewyjaśnienia wątpliwości i nałożenie grzywny pomimo poinformowania organu o dokonanych na działce czynnościach, tj. usunięciu, z miejsca składowania na placu objętym zgłoszeniem na utwardzenie powierzchni działki, butli gazowych, drzewa opałowego, drzewa na rozpałkę, cegły, pustaków, materiałów budowlanych i węgla oraz innych maszyn do jego sortowania. Zarzucił także zastosowanie powyższego przepisu u.p.e.a. mimo, że w sprawie toczyło się postępowanie w którym uchylono nakaz rozbiórki placu składowego. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia tj. art. 7 § 2 w zw. z art. 7 § 3 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 u.p.e.a. poprzez ustalenie wysokości w dowolny sposób, bez uwzględnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, brak przytoczenia okoliczności uzasadniających wysokość nałożonej grzywny, naruszenie zasady niezbędności poprzez nałożenie grzywny w rażąco wygórowanej, maksymalnej wysokości. P. K. wskazał na naruszenie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w [...]. Organ wyjaśnił, że argumenty podniesione w zażaleniu pozostają bez wpływu na zasadność wydanego postanowienia. Egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2010 r., nakładającej na P. K., obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego tj. placu składowego, zlokalizowanego na działce nr 393/2 w T., która to została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]. Obowiązek ten jest wymagalny i podlega wykonaniu od chwili wydania ww. ostatecznej decyzji. Zasadność decyzji WINB w [...] ocenił i potwierdził WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17.02.2011 r., sygn. akt II SA/Rz 972/10. Podkreślono, że P. K. nie wykonał nałożonego obowiązku, a usunięcie z placu składowego zgromadzonych i znajdujących się na nim niektórych przedmiotów, materiałów czy urządzeń nie stanowi rozbiórki obiektu budowlanego. WINB zaznaczył, że prowadzone przez organ I instancji postępowanie zostało wszczęte prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 26 § 1 u.p.e.a., na podstawie tytułu wykonawczego, który spełnia wymogi z art. 27 § 1 cyt. ustawy. Został on doręczony stronie zobowiązanej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ wskazał, że podstawą zarzutu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. Wśród nich nie ma okoliczności, które zostały podniesione w zażaleniu, tj. dotyczących zasadności i sposobu wykonania decyzji, wysokości grzywny lub sytuacji rodzinnej, finansowej czy majątkowej strony zobowiązanej. Podniesione zarzuty w większości dotyczą rozstrzygnięcia decyzyjnego podjętego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki placu składowego i wykraczają poza zakres spraw i okoliczności wymienionych w art. 33 pkt 1-20 u.p.e.a. Natomiast okoliczność zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, może stanowić podstawę zarzutu o jakiej mowa w art. 33 pkt 8 u.p.e.a. Wskazano, jednakże, że prawidłowość naliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest przedmiotem odrębnego postanowienia organu powiatowego w tej sprawie. Organ podniósł, że biorąc pod uwagę środki egzekucyjne wymienione w art. 1a pkt 12b, grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym i jedynym środkiem możliwym do zastosowania w celu przymuszenia do wykonania przez zobowiązanego we własnym zakresie obowiązku, jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego, w postaci placu składowego na działce nr 393/2. W przypadku wykonania obowiązku nałożona grzywna może podlegać umorzeniu lub ewentualnemu zwrotowi. Podkreślono, że postanowienie organu I instancji o nieuwzględnieniu zarzutów zostało wydane po zakończeniu sądowej kontroli i wydaniu przez WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 17.02.2011 r., sygn. akt II SA/Rz 972/10, zatem jest zgodne z prawem. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. K., zastępowany przez adwokata P. D. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia PINB w [...] z dnia [...] marca 2011 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i dopuszczenie dowodu z porozumienia zawartego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a A Sp. z o.o. z dnia [...].05.2011 r. na okoliczność określenia dalszego użytkowania działki nr 393/2 w miejscowości T., zgodnie z ustaleniami opracowywanego m.p.z.p. nr [...] i działań podjętych w celu zagospodarowania utwardzonej powierzchni gruntu jako urządzonego parkingu dla pojazdów związanych z działalnością firmy A Sp. z o.o. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 7, art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. poprzez brak ustaleń odnośnie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a tym samym przekonania strony o jego prawidłowości; - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nieustalenie przez organ faktycznego kosztu rozbiórki obiektu budowlanego, co pozwoliłoby przekonać stronę o zastosowaniu najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego; - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 33 pkt 1 i art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez niezweryfikowanie przez organ czy i kiedy wykonany został częściowo nałożony decyzją WINB w [...] z dnia [...].01.2010r. obowiązek, co powinno stanowić podstawę częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego; - art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu częściowego wykonania obowiązku; - art. 107 § 1 k.p.a w zw. z art. 7 § 2 i art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości i niewskazanie przesłanek jakimi kierował się organ przy jej wymierzaniu; - art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady celowości poprzez uznanie słuszności nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów i nieuwzględnienie wątpliwości strony co do sposobu i zakresu wykonania nałożonego obowiązku; - art. 119 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny, w sytuacji, gdy skarżący podjął starania do wykonania nałożonego obowiązku; - art. 33 pkt 8 u.p.e.a. poprzez brak ustaleń co do faktycznych kosztów wykonania zastępczego nałożonego obowiązku co pozwoliłoby na ocenę i porównanie uciążliwości środków egzekucyjnych; - art. 125 § 1, art. 17 § 2 w zw. z art.7 § 2 u.p.e.a. poprzez nieprzeprowadzenie obiektywnej oceny działań podjętych przez skarżącego, co wskutek braku precyzyjnego określenia sposobu i zakresu wykonania obowiązku powinno uzasadniać umorzenie nałożonej grzywny, a co najmniej wstrzymanie zastosowania środka egzekucyjnego; - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i art. 121 u.p.e.a. poprzez lekceważenie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niewyczerpujące uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę WINB w [...] odwołując się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 687/11 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. WSA w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 972/10 oddalającego skargę P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W dniu 29 czerwca 2015 r. postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W myśl zaś art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] o nieuwzględnieniu zarzutów wniesionych przez P. K. w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] nakazującej P. K. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu składowego zlokalizowanego na działce nr 393/2 położonej w miejscowości T., gm. [...]. Ostatnio wymieniona decyzja w administracyjnym toku instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]. W tym miejscu zauważyć należy, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a który wystąpił po wydaniu zaskarżonego postanowienia o nieuwzględnieniu zarzutów, wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1974/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 90/13 mocą którego uchylono m. in. opisaną powyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nakazującą P. K., inwestorowi i właścicielowi działki nr 393/2 położonej w T., gmina [...], rozbiórkę zlokalizowanego na tej działce obiektu budowlanego – placu składowego. Z powyższego wynika zatem, że z obrotu prawnego wyeliminowana została prawomocnie decyzja będąca źródłem obowiązku dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego i działań organów nadzoru budowlanego zmierzających do realizacji tego obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dążąc bowiem do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej (decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymana w mocy decyzją WINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.) wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydał postanowienie z [...] stycznia 2011 r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a następnie postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o nieuwzględnieniu zarzutów. W tak ustalonych okolicznościach dokonana przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienia nie odpowiadają prawu a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 li. b P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka okoliczność ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wystąpiła bowiem przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Na mocy art. 126 K.p.a. wyżej wskazany przepis stosuje się odpowiednio do postanowień. Zatem przytoczony przepis reguluje sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie wydaje decyzję/postanowienia na postawie innych decyzji/postanowień lub orzeczeń, które to z kolei, po wydaniu decyzji/postanowienia ostatecznego, zostają wyeliminowane z obrotu. Zauważyć trzeba, że po uchyleniu bądź zmianie innej decyzji lub orzeczenia sądu decyzja/postanowienie ostateczne zawisa w próżni, tracąc swoje oparcie. Usunięcie tej niespójności jest możliwe w drodze wznowienia postępowania (por. E. Mzyk: Wznowienie postępowania administracyjnego, ZCO 1994 r., s. 81). Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą postanowienia i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych. Jak już wyżej zaznaczono przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2010 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2010 r., a które to decyzje zostały następnie uchylone prawomocnym już wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 90/13. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić zatem należy, że uchylenie decyzji WINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wypełniło przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Ta okoliczność powoduje, że celowe i uzasadnione względami ekonomiki procesowej jest uchylenie postanowień organów I i II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Za zbędne należało uznać kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w zakresie zarzutów zgłoszonych w kontrolowanym postępowaniu. Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Sąd uwzględnił skargę. Natomiast na podstawie art. 152 P.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.