II SA/Rz 804/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.4110.37.764.2024 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej – skargę oddala – II SA/Rz 804/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.F. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr SKO.4110.37.764.2024 wydana w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt E.F. w rodzinie zastępczej. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2, art. 194 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177 ze zm. – dalej: "ustawa"). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy E.F. – córka skarżącej przebywa w pieczy zastępczej - rodzinie zastępczej spokrewnionej ustanowionej w osobie B.F. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...]. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z 18 maja 2023 r. nr DPZ.8176/WP/483/2023 B.F. pobiera świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka E.F. w rodzinie zastępczej niezawodowej w wysokości 1 361,00 zł. Starosta [...] 5 stycznia 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia A.F. opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej od 1 stycznia 2024 r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o odstąpienie od ustalenia tej opłaty, Starosta [...] decyzją z dnia 1 lutego 2024 r., nr SPZ.6511.3.2024 odmówił całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt E.F. w rodzinie zastępczej. Decyzja ta uprawomocniła się 20 lutego 2024 r. W tej sytuacji Starosta [...] decyzją z dnia 1 marca 2024 r. nr SPZ.6511.3.2024 ustalił A.F. częściową opłatę za pobyt jej córki w rodzinie zastępczej w wysokości 30% wypłacanych świadczeń i dodatków rodzinie zastępczej tj. 408,00 zł miesięcznie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. Organ wyjaśnił, że dochód zobowiązanej został ustalony w wysokości 4 375,44 zł (wynagrodzenie za pracę – 2 929,96 zł netto oraz renta socjalna – 1 445,48 zł), zatem zgodnie z § 7 ust. 5 uchwały Rady Powiatu [...] z [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej, zmienionej następnie uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...]grudnia 2022 r. nr [...] (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego 2022 r. poz. [...]), mieści się w przedziale III tabeli określającej procentową wysokość opłaty oraz umorzenia należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W odwołaniu od tej decyzji A.F. zwróciła się o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującej organ ustalił wysokość opłaty z pominięciem innych uregulowań zawartych w uchwale. W jej ocenie zasadnym jest odstąpienie od ustalenia opłaty w całości. Wyjaśniła, że jej sytuacja materialna, osobista i zdrowotna jest bardzo trudna. Nie posiada majątku przynoszącego dochód. Mieszka w niewykończonym domu, sama ponosi koszty jego utrzymania, które są wysokie. Wskazała na zadłużenie jakie posiada w bankach oraz przedstawiła sytuację zdrowotną. Podkreśliła, że koszty leczenia są bardzo wysokie. Powołując się na § 7 ust. 6 uchwały wskazała, że w jej sytuacji mają zastosowanie postanowienia § 4 ust. 2 pkt 3, tj. ubóstwo, niepełnosprawność, długotrwałe ciężkie choroby. Powyższe zostało wykazane w przedłożonych dokumentach, których organ nie rozpatrzył. Wskazaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2024 r. SKO w Krośnie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium dokonane przez organ I instancji ustalenia są zasadne a wydana decyzja prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że sprawa odstąpienia od ustalenia opłaty w całości została już przez organ uprzednio rozstrzygnięta prawomocną decyzją. Obecnie prowadzone postępowanie tej kwestii nie dotyczy. Analiza dokumentacji sprawy oraz przepisów obowiązujących w tym zakresie wykazała natomiast, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił przedmiotową opłatę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję złożyła A.F. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania Kolegium sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania. Skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. Jako nietrafne oceniła stanowisko Kolegium o braku możliwości zmniejszenia lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podkreśliła, że przepisy uchwały Rady Powiatu [...] stanowią odrębną podstawę ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Dotyczy to także zmniejszenia lub odstąpienia od obciążenia odpłatnością. Odrębną podstawę stanowi § 7 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 uchwały. W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i zwróciło się o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267 ). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Art. 193 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r., poz.177 – dalej również "ustawa"), stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie, w ust. 1 wprowadza zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przez jego rodziców. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy. Zgodnie z art. 193 ust. 6 opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. W art. 194 ust. 3 tej ustawy przewidziano możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub w ogóle odstąpienia od ustalenia opłaty. Szczegółowe warunki umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. określa w drodze uchwały rada powiatu (art. 194 ust. 2 ustawy). W świetle tych przepisów bezspornym jest, że na skarżącej spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za pobyt jej córki E.F. w rodzinie zastępczej, choć jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] ma ona ograniczoną władzę rodzicielską. Z ustaleń organu wynika również, że rodzina zastępcza w osobie B.F. pobiera świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – E.F. w wysokości 1361 zł miesięcznie. Istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma również to, że skarżąca skorzystała już z jednej z możliwości, jaką przewiduje art. 194 ust. 3, a mianowicie ubiegała się o odstąpienie od naliczania od 1.01.2024 r. opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. W tej sprawie decyzją z dnia 1 lutego 2024 r., Nr SPZ.6511.3.2024 wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu [...] odmówiono skarżącej odstąpienia od naliczania tej opłaty. Jak wynika z adnotacji na oryginale tej decyzji – jest ona prawomocne. Słusznie zatem wskazują organy, że po załatwieniu sprawy odstąpienia, Starosta przystąpił do naliczenia tej opłaty, wykonując dyspozycję zawartą w art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, a poglądy w nim zaprezentowane znajdują bezpośrednie oparcie w przepisach prawa – ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 ustawy powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust. 3. Decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 - zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3. Obie materie zatem ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.05.2024 r., II SA/Łd 973/23, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3.04.2024 r., II SA/Go 491/23, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27.03.2024 r., II SA/Sz 71/24, wyrok NSA z dnia 31.10.2023 r., I OSK 2151/21). Jednomyślnie przyjmuje się również, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu (por. wyroki NSA – powołany z 31.10.2023 r., z dnia 10.11.2023r., I OSK 2369/21, z dnia 14.11.2023 r., I OSK 2370/21, z dnia 15.02.2024 r., I OSK 1288/22). Skarżąca wnosiła o odstąpienie od opłaty i ta kwestia została załatwiona w decyzji uznaniowej Starosty wydanej 1 lutego 2024 r. W tamtym postępowaniu były rozważane kwestie trudnej sytuacji majątkowej czy zdrowotnej podnoszone przez skarżącą. W rozpoznawanej sprawie nie podlegają już one badaniu, stąd też nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty naruszenia przepisów uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] regulujących możliwość ulg – § 4 uchwały. Wysokość opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, a której nałożenie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest zależna od formy pieczy zastępczej oraz wysokości wydatków ponoszonych przez organy samorządu terytorialnego z tego tytułu. W tym zakresie organ wydający decyzję podejmuje stosowne rozstrzygnięcie w warunkach związania treścią normy prawnej i nie dysponuje możliwością miarkowania wysokości tej opłaty. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ograniczony jest wyłącznie do ustalenia formy sprawowanej pieczy zastępczej i ponoszonych z tego tytułu wydatków na utrzymanie dzieci (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13.11.2024 r., II SA/Gl 752/24). W decyzji ustalającej opłatę organ I instancji prawidłowo przyjął wysokość wypłaconych rodzinie zastępczej świadczeń i dodatków oraz wyliczył dochód skarżącej w wysokości 4 375,44 zł miesięcznie. Wziął też pod uwagę przepisy § 7 ust. 5 Rady Powiatu [...] z dnia [...].02.2022 r. uchwały przewidujące procentową wysokość opłaty oraz umorzenia należności w zależności od dochodu. Wyliczenie to zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jego prawidłowość nie budzi wątpliwości. Z tych też względów, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd skargę oddalił na podstawi art. 151 P.p.s.a.