II SA/Rz 81/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie nakazania [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich przywrócenia stanu poprzedniego poprzez udrożnienie i odblokowanie przepustu istniejącego pod drogą wojewódzką nr [...] (ul. K.) łączącego działki 167 i 162 położone w S. Skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium wniosła K. S. zarzucając nieważność postępowania odwoławczego, wystąpienie res iudicata, dowolne i błędne ustalenie stanu faktycznego, niewłaściwą subsumpcję prawa i na tym tle wadliwe rozstrzygnięcie, rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Do skargi dołączone zostało postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1994 r. znak: [...] zatwierdzające ugodę zawartą w dniu 18 listopada 1994 r. w zakresie między innymi zlikwidowania przepustu (jego wlotu) pod drogą [...] na wysokości północnej granicy działki M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej zwane w skrócie p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwane dalej w skrócie k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) uwzględniło w całości skargę K. S. i uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozpatrując sprawę uprzednio organ odwoławczy pominął postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1994 r. znak: [...], które co do zasady zmienia okoliczności sprawy. Skarżąca miała możliwość włączenia do sprawy jako dowód tego postanowienia zarówno na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego, co miałoby wpływ na jego przebieg. Uzasadnianie słuszności podjętego w drugiej instancji rozstrzygnięcia winno następować w oparciu o dysponowany wówczas materiał dowodowy. Zmiana okoliczności faktycznych ma istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego sprawy i spowodowała, że przekonywanie o słuszności rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stało się bezcelowe. Kolegium stwierdziło, że organ winien ponownie rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Rozstrzygnięcie to ukształtowało stan wody na gruncie. Ustalając stan wody obowiązujący na gruncie objętym postępowaniem należało uwzględnić treść ugody zatwierdzonej tym postanowieniem. M. B., M. B. reprezentowani przez radcę prawnego T. O. złożyli skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011r. i zarzucili : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 ust. 3 w zw. z art. 121 k.p.a., polegające na przyjęciu, że powaga rzeczy ugodzonej rozciąga się także na osoby nie będące stroną zawartej ugody administracyjnej, 2. naruszenie art. 24 § 1 ust. 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w ramach autokontroli przez członków SKO, którzy wydali zaskarżoną decyzję, 3. naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe wnieśli o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz oddalenie skargi K. S. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, iż zgodnie art. 24 § 1 ust. 5 K.p.a. wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik organu administracji, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. uwzględniająca skargę K. S. została wydana przez SKO orzekające w tym samym składzie osobowym, który wydał decyzję będącą przedmiotem autokontroli organu. Zdaniem skarżących rozpoznanie sprawy w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. winno nastąpić przez organ wydający decyzję, jednakże działający w innym składzie osobowym, co znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. (sygn. akt. II SA/Kr 1030/10). Odnosząc się do zasadności uwzględnienia przez SKO skargi wniesionej przez K. S. skarżący wskazali, że wprawdzie dnia 18 listopada 1994 r. zawarta została ugoda, która została następnie zatwierdzona przez Kierownika Urzędu Wojewódzkiego [...], jednakże organ rozpoznając sprawę w ramach autokontroli nie ustalił czy wszystkie osoby występujące z wnioskiem były stroną zawartej ugody. Powyższe ustalenie ma zdaniem skarżących podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 121 k.p.a zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja administracyjna wydana w toku postępowania przed organami administracji, w tym unormowany w art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a., to jest zakaz ponownego rozpoznawania sprawy która była przedmiotem zatwierdzonej ugody. Zgodnie z utrwalonym poglądem dla zaistnienia powagi rzeczy osądzonej (ugodzonej) konieczne jest wystąpienie tożsamości zarówno przedmiotu sprawy jak podmiotów. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. (II OSK 931/09). W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji nakazującej udrożnienia przepustu pod drogą wojewódzką nr [...], ul. K. w S. na wysokości działki 167 złożony został między innymi przez M. i M. B., którzy nie byli stroną ugody. W obu tych sprawach, tj. w postanowieniu z dnia [...] listopada 1994 r Kierownika Urzędu Rejonowego zatwierdzającym ugodę z dnia 18 listopada 1994 r. nr [...] i wniosku w sprawie wydania decyzji o udrożnienie przepustu pod drogą wojewódzką nr [...] nie występują te same podmioty. Mając powyższe na uwadze błędnie zastosowano art. 156 § 1 ust. 3 w zw. z art. 121 k.p.a. przyjmując, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej (ugodzone). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że w trybie decyzji wydawanej w a ramach autokontroli nie ma zastosowania art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 § 3 p.p.s.a. zgodnie, z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przywołany przepis reguluje instytucję autokontroli, bowiem organ za pośrednictwem którego wniesiono skargę może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Wskazany przepis jednoznacznie wskazuje, jakie działania może podjąć organ w ramach autokontroli własnego rozstrzygnięcia objętego skargą. Warunkiem skorzystania z autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza, że organ zasadnie przyjmuje zarówno zarzuty jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Skutkiem takiego działania może być nie tylko uchylenie objętej skargą decyzji, ale ostateczne orzeczenie, co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania. Stanowisko takie nie budzi zastrzeżeń zarówno w judykaturze jak i orzecznictwie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 68/12 Lex nr 1138792). W rozpoznawanej sprawie skarga K. S. z dnia 24 lipca 2011r. która wpłynęło do SKO 8 sierpnia 2011 r. zwierała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza [...]. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie wydane w ramach autokontroli jest zgodne z żądaniem skargi, zatem działanie organu nie narusza warunków działania w ramach autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi, na decyzję wydaną w ramach autokontroli, naruszenia art. 24 ust. § 1 ust. 5 k.p.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie znany jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ten sam organ kolegialny powinno nastąpić w innym składzie osobowym (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 360/09 i wyrok NSA dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 688/09), ale poglądu tego nie akceptuje. Skład orzekający w tej sprawie opowiada się za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1064/10 (LEX nr 1080862), że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., które nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał zaskarżoną decyzję, nie podlega wyłączeniu. Słusznie w uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że tryb przewidziany w art. 127 k.p.a. i tryb określony w art. 54 p.p.s.a. nie są tożsame, co sprawia, że do postępowania prowadzonego w ramach autokontroli nie mają zastosowania reguły określone w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które mają zastosowanie wprost do art. 27 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W kontekście wyżej przedstawionych poglądów, Sąd nie mógł wypowiedzieć się co do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż przepis ten nie był podstawą prawną działania SKO. Ponadto przeprowadzenie takiej oceny na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.