II SA/Rz 816/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody[...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 816/16 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w R. w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej jako działka nr 795/1, będącej własnością M. S. oraz o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] - działając w imieniu Gminy M. [...] - wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w R. w obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 795/1 o pow. 0,0259 ha, stanowiącej własność M. S. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji inwestycji celu publicznego pn. "Rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w R." m.in. na działce nr 795/1 obr. [...], zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "P. – K.". Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] Prezydent M. [...] orzekł o wywłaszczeniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w kwocie 19 244 zł. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. S. decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Na skutek jego skargi, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1039/11 WSA w Rzeszowie uchylił decyzje organów I i II instancji wskazując, że Prezydent M. [...], jak i pozostali pracownicy UM [...] podlegają na mocy art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy, której wnioskodawcą była Gmina M. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 927/11 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Gminę M. [...] od wyroku WSA w Rzeszowie. W tej sytuacji Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wyłączył Prezydenta M. [...] od załatwienia sprawy i wyznaczył w jego miejsce Starostę [...], który również z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. postanowieniem Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. został wyłączony od rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji do załatwienia sprawy wyznaczony został Starosta [...], który po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu opisanej wyżej nieruchomości i ustaleniu na rzecz M. S. odszkodowania w wysokości 24 885 zł. Na skutek jego odwołania decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe spowodowane było koniecznością wyjaśnienia czy cel publiczny na jaki nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany (pozostawało to w związku z informacjami o rozpoczęciu prac na działce nr 795/1) oraz przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z uprzednim wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy. Wykonując powyższe wytyczne, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent M. [...] wystąpił do M. S. z ofertą nabycia na rzecz Gminy M. [...] działki nr 795/1. Termin zawarcia umowy wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2015 r. Termin ten upłynął bezskutecznie. Starosta uzyskał także informację (pismo Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2015 r.), że cel publiczny w postaci przebudowy rowu i budowy kanalizacji deszczowej nie został zrealizowany. W tej sytuacji Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (właścicielowi nieruchomości zostało ono doręczone [...] października 2015 r.). W dniu [...] listopada 2015 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Pełnomocnik M. S. – A. S. wskazała na możliwość sprzedaży całej nieruchomości lub przyznania mu działki zamiennej. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-3 i 5, art. 134 w zw. z art. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) orzekł: 1. o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w R. w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej jako działka nr 795/1 o pow. 0,0259 ha, stanowiącej własność M. S. na rzecz Gminy M. [...] z przeznaczeniem na realizację celu publicznego pn. "Rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w R.", 2. o ustaleniu na rzecz M. S. odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 24 939 zł, 3. o zobowiązaniu Prezydenta M. [...] do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 2 w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu, 4. wskazano, że przejście prawa własności na rzecz Gminy M. [...] nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nadto ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z analizy MPZP nr [...] "P. – K." oraz załącznika graficznego wynika, że objęta wywłaszczeniem nieruchomość leży w konturach oznaczonych na rysunku planu symbolami: "2WS" – teren przeznaczony pod wody powierzchniowe śródlądowe – w szczególności istniejący i projektowany przebieg potoku P. wraz z zielenią towarzyszącą, "3KDz" – teren przeznaczony pod publiczne drogi zbiorcze, z dopuszczeniem lokalizacji sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, "5ZPp" – teren przeznaczony pod publiczne tereny zieleni parkowej z ciekiem wodnym. W związku z tym nieruchomość jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny. Wskazano, że negocjacje pomiędzy Prezydentem M. [...] a właścicielem nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży, upłynął także dwumiesięczny termin na zawarcie umowy zbycia nieruchomości w trybie art. 115 ust. 2 u.g.n. W operacie szacunkowym z dnia [...] października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy E. M. ustaliła wartość rynkową nieruchomości na kwotę 24 939 zł. Organ ocenił, że operat został wykonany zgodnie z przepisami i standardami zawodowymi. W odwołaniu M. S. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 115 ust. 2 i art. 176 u.g.n. Wskazał na wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego, w tym przyjęcie do porównania zbioru transakcji nieruchomości które nie miały urządzonego dojazdu do drogi publicznej oraz brak przeprowadzenia analizy o której mowa w art. 134 ust. 2-4 u.g.n. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda– działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego doszło w wyniku bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Z-ca Prezydenta M. [...] przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie pięciokrotnie zapraszał M. S. do rokowań ze sprecyzowanymi warunkami nabycia przedmiotowej działki w drodze umowy, co jednak spotkało się z negatywnymi odpowiedziami strony. Wojewoda uznał zatem, że rokowania przeprowadzone były z dochowaniem warunków formalnych przewidzianych przepisami u.g.n. Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Wojewoda wyjaśnił, że rzeczoznawca E. M. mogła sporządzić operat, gdyż operat ten nie był przyczyną uchylenia wcześniejszej decyzji ani przez Sąd ani przez organ. Dokonując analizy tego operatu (z dnia [...] października 2015 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] grudnia 2015 r.) Wojewoda stwierdził, że odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), nie budzi zastrzeżeń i może stanowić dowód w sprawie. Wbrew zarzutom odwołania, rzeczoznawca dokonał charakterystyki rynku nieruchomości na którym znajduje się wyceniana działka i wyjaśnił przyczyny dla których zastosował przyjętą metodologię wyceny. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. S. – reprezentowany przez pełnomocnika A. S. - wnioskując o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia przepisów postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. Wojewoda zaś dopuścił się szeregu błędów i naruszeń przepisów prawa, dokonał nieprawidłowych ustaleń, a także naruszył przepisy dotyczące gromadzenia dowodów i swobodnej ich oceny. Skarżący powtórzył ponadto sformułowane w odwołaniu zarzuty dotyczące operatu szacunkowego i sporządzającego go rzeczoznawcy, który w jego ocenie powinien podlegać wyłączeniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest częściowo zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2016 r., utrzymująca mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2016 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy M. [...] prawa własności stanowiącej własność skarżącego działki nr 795/1 o pow. 0,0259 ha, z jednoczesnym ustaleniem odszkodowania z tego tytułu. Problematykę tę regulują przepisy Działu III u.g.n. "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" w rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" i 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Wywłaszczenie nieruchomości jest instrumentem umożliwiającym organom administracji publicznej ingerencję w sferę cudzej własności poprzez jej pozbawienie bądź ograniczenie, w celu prawidłowej realizacji i wykonywania zadań publicznych. Cel publiczny jest wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia, co wynika z treści art. 112 ust. 3 u.g.n.; stanowi on, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Poczynione przez organy ustalenia co do stanu faktycznego sprawy są bezsporne i nie budzi wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca własność M. S. jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w R. (w obrębie nr [...], okolice potoku P.). Art. 6 u.g.n. definiując "cel publiczny" określa, że jest nim m.in. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (pkt 4). Niezbędność przedmiotowej nieruchomości do realizacji celu publicznego – wydzielenia działek gruntu przeznaczonych pod ciek wodny – rów R P-3 (art. 97 ust. 3 u.g.n.) została wskazana w uzasadnieniu decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zatwierdzającej m.in. podział działki nr 795 o pow. 0,2622 ha na działki nr 795/1 o pow. 0,0259 ha i nr 795/2 o pow. 0,2363 ha. W uzasadnieniu tej decyzji, która stała się ostateczna z dniem [...] maja 2009 r., wskazano także na położenie będących przedmiotem podziału działek w terenach, dla których opracowany jest MPZP Nr [...] "P. – K., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 5 września 2006 r. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obligatoryjne jest przeprowadzenie rokowań o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, pomiędzy właścicielem, użytkownikiem lub osobą której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości a starostą lub organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n.). W związku z zamierzoną realizacją inwestycji pn. "Przebudowa rowu RP-3 i budowa kanalizacji deszczowej", Prezydent M. [...] kilkakrotnie proponował M. S. nabycie działki nr 795/1 w drodze umowy cywilno-prawnej: [...] czerwca 2009 r. za kwotę 11 655 zł (45 zł/m²), [...] lipca 2009 r. za kwotę 14 245 zł (55 zł/m²), a po odmownej odpowiedzi M. S. z dnia [..] października 2010 r. także w dniu [...] grudnia 2009 r. za kwotę 16 835 zł (65 zł/m²). Także ta ostatnia propozycja, mimo wskazania że jest ostateczna i jej niezaakceptowanie skutkowało będzie złożeniem wniosku o wywłaszczenie nie została przyjęta przez M. S., który powołując się na ograniczone możliwości korzystania z działek wskutek uchwalenia MPZP, zaproponował nabycie działki nr 795/1 i 795/2 "za cenę relatywną do cen stosowanych w tym terenie" lub zamianę na inny teren o zbliżonych warunkach i wartości. Propozycja nabycia działki nr 795/1 za cenę 16 835 zł została ponowiona przez Prezydenta M. [...] pismami z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2010 r. Po złożeniu w dniu [...] lutego 2010 r. wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego względem działki nr 795/1, Prezydent M. [...] pismem z dnia [...] lutego 2010 r. – stosownie do art. 115 ust. 2 u.g.n. – wyznaczył właścicielowi działki dwumiesięczny termin za zawarcie cywilno – prawnej umowy jej sprzedaży, który bezskutecznie upłynął [...] kwietnia 2010 r. Z uwagi na wadliwość postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego przez Prezydenta M. [...] (spowodowaną zaistnieniem przesłanek do jego wyłączenia od rozpatrzenia sprawy) oraz wytyczne zawarte w kasacyjnej decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. (uchylającego pierwotną decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r.), pismem Prezydenta M. [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ( doręczonym skarżącemu [...] czerwca 2015 r.) doszło do ponownego wyznaczenia skarżącemu dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy cywilno – prawnej sprzedaży działki nr 795/1 za cenę wynikającą ze sporządzonego dla potrzeb wywłaszczeniowych operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2014 r. - 24 885 zł, tj. 96,08 zł/m² (jak wynika ze skierowanego do Starosty [...] pisma Prezydenta M. [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., także ten termin upłynął bezskutecznie). W tym zakresie podkreślenia wymaga, że rokowania prowadzone z właścicielem nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczającej lub ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości mają charakter cywilnoprawny i opierają się na równości stron, które mogą swobodnie kształtować wysokość należnej rekompensaty (przepisy prawa nie narzucają w tym zakresie konkretnych rozwiązań). W związku z powyższym należy zgodzić się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, że skoro na proponowany wykup działki 795/1 - mimo składanych propozycji oraz wyznaczonego na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n. dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy – M. S. nie wyraził zgody, zasadnym i znajdującym podstawę w obowiązujących przepisach prawa było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, o czym strony postępowania zostały zawiadomione pismem Starosty z dnia [...] września 2015 r. W tym kontekście pozbawione znaczenia prawnego pozostawało wyrażone następnie w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2015 r. przez pełnomocnika skarżącego stanowisko, że "nie wyklucza sprzedaży całej nieruchomości" po cenie za m² wynikającej z operatu szacunkowego z [...] października 2015 r. (96,29 zł/m²), a także pozostająca w związku z tym informacja jaką Prezydent M. [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. skierował do Starosty o negatywnym rozpatrzeniu tego wniosku oraz że w marcu 2011 r. była już kierowana do M. S. propozycja nabycia działek nr 795/1 i 795/2, niemniej nie przybył on na organizowane w celu uzgodnienia związanych z tym warunków spotkanie. Przebieg postępowania wywłaszczeniowego nie budzi zastrzeżeń Sądu, tak samo jak prawo rzeczoznawcy majątkowego E. M. do sporządzenia stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego, mimo że na podstawie sporządzonych przez nią uprzednio operatów wydane zostały – uchylone następnie w toku instancji - decyzje Prezydenta M. [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie pozostaje brak akceptacji przez skarżącego wynikającego z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odszkodowania, którego podstawę ustalenia stanowił sporządzony przez w/w rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia [...] października 2015 r., ustalający wartość działki nr 795/1 na 24 939 zł. Odpowiada to treści art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś do art. 134 ust. 1 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Dla jej określenia rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, uwzględniając – zgodnie z ust. 2 tego artykułu - rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (wg art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych). Zastosowane przy sporządzeniu operatu podejście porównawcze z metodą korygowania cen - zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109) - wymaga przyjęcia do porównań się co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Obowiązkiem sporządzającego operat szacunkowy z zastosowaniem tej metody jest precyzyjne wyjaśnienie, z jakich powodów przyjęto do porównania te nieruchomości i na czym polega podobieństwo pomiędzy nimi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 135/12). Z zawartego w treści operatu opisu działki nr 795/1 (s. 6-7) wynika m.in., że stanowi płaski, porośnięty nie koszoną trawą teren, którego część od strony północnej sąsiaduje ze skarpą potoku P., od strony wschodniej dochodzi do pasa zieleni wzdłuż ulicy S., a drugie ramię przebiega wzdłuż brzegu rowu odwadniającego. Zgodnie z MPZP Nr [...] "P. – K.", wyceniana działka leży częściowo w terenie przeznaczonym pod budowę publicznej drogi zbiorczej, częściowo w terenie pod publiczne tereny zieleni parkowej z ciekiem wodnym oraz częściowo w terenie przeznaczonym pod wody powierzchniowe śródlądowe, w szczególności istniejący i projektowany przebieg potoku P. Dla potrzeb wykonania wyceny przyjęto 18 transakcji z lokalnego rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi (nie nadającymi się do samodzielnej zabudowy), przeznaczonymi pod publiczne drogi zbiorcze oraz tereny zieleni i cieki wodne, stwierdzając na podstawie badania rynku (s. 9), że na wartość takich nieruchomości wpływają m.in. takie cechy jak położenie, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego oraz stan jego zagospodarowania i uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej, sposób użytkowania, dojazd i sąsiedztwo. Na s. 10 operatu wskazano, że wszystkie te nieruchomości miały podobny sposób użytkowania i stan zagospodarowania, porośnięte były trawą, czasem krzewami i drzewkami samosiejkami, "nie miały również urządzonego dojazdu do drogi publicznej". Ustalając cechy rynkowe i ich wagi uwzględniono: położenie szczegółowe (40%), uzbrojenie terenu (25%), sąsiedztwo i otoczenie (25%) oraz kształt i wielkość działki przed podziałem (10%). W ocenie Sądu, z powyższych okoliczności wynikają istotne wątpliwości rzutujące na prawidłowość ustalenia wartości działki nr 795/1, a związane z brakiem uwzględnienia tak istotnej cechy jaką niewątpliwie jest posiadany przez nią dostęp do drogi publicznej (ul. S.); niezależnie bowiem od wyżej przytoczonych zapisów operatu "od strony wschodniej dochodzi do pasa zieleni wzdłuż ulicy S.", znalazło to potwierdzenie także w stanowiącej załącznik do operatu kopii mapy ewidencyjnej oraz protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej na gruncie [...] listopada 2015 r. (stwierdzono w nim, że od wschodu działka graniczy z ulicą S. - na części). Operat szacunkowy nie wyjaśnia rozbieżności takiego stanu rzeczy, tj. dlaczego z jednej strony dojazd do działki ujmuje się jako cechę w znaczący sposób determinującą wartość nieruchomości, a z drugiej się ją bez żadnego merytorycznego uzasadnienia pomija, wprost przyjmując do porównania działki "również" nie mające urządzonego dojazdu do drogi publicznej. Na tym tle pojawiają się także wątpliwości co do interpretacji tego pojęcia w treści operatu, tj. czy brak urządzonego dojazdu do drogi publicznej jest tożsamy z całkowitym brakiem dostępu do niej, czy też przy posiadanym dostępie do takiej drogi oznacza tylko brak jego wykonania w sensie technicznym (wyodrębnienia w terenie). W tej sytuacji rzeczoznawca jednoznacznie nie ustalił, czy posiadanie przez działkę nr 795/1 dostępu do drogi publicznej (chociażby tylko nie niewielkim odcinku) miało wpływ na jej wartość, a jeżeli tak, w jakim stopniu. Jest to o tyle zastanawiające, że okoliczność ta była w toku postępowania kilkakrotnie sygnalizowana przez stronę skarżącą (na etapie postępowania administracyjnego ostatni raz w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r.), a mimo to także rozpatrujący je Wojewoda nie zwrócił na nią uwagi i wbrew zasadzie dwuinstancyjności określonej art. 15 K.p.a. obligującej go do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, pomijając ten aspekt orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W tym zakresie wyraźnego podkreślenia wymaga także, że skoro o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decydują organy administracji, to tym samym na podstawie art. 80 K.p.a. uprawnione są one również do oceny wiarygodności opinii rzeczoznawcy, która stanowi podstawę jego ustalenia. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13 i z dnia 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13), operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości i jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie a także sąd nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinny jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane czy uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W sytuacji więc nasuwających się wątpliwości co do wartości dowodowej operatu, orzekające w sprawie organy miały wręcz obowiązek żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień co do jego treści, a w razie potrzeby uzupełnienia lub poprawienia tego dokumentu. Bez tego brak jest możliwości oceny poprawności zastosowanego podejścia porównawczego, gdyż niemożliwe jest zweryfikowanie, czy przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do nieruchomości wycenianej, a tym samym czy wysokość odszkodowania odpowiada jej wartości rynkowej. W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a decyzja organu II instancji - z uwagi na pominięcie zarzutu dotyczącego dostępu działki nr 795/1 do drogi publicznej - również z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Uchybienia te w ocenie Sądu uzasadniały uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji, bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w ograniczonym zakresie (odnoszącym się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego) mieści się w kompetencji organu odwoławczego i nie przesądza o zasadności jednoczesnego uchylania decyzji organu I instancji. Wskazuje na to również treść art. 136 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów bądź – w przypadku takiej potrzeby - zlecenia ich przeprowadzenia organowi I instancji, co będzie miało także przełożenie na szybkość załatwienia sprawy (postępowanie w sprawie objętej skargą toczy się już ponad 7 lat). Mając powyższe na uwadze, z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda będzie miał na uwadze wytyczne wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.