I OSK 927/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1039/10 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1039/10, w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 września 2010 r. nr N. 1-7724-152/10 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 19 lipca 2010 r. nr GE.VII72211/36/2010. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Przedmiotem skargi M. S. była powołana wyżej decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 19 lipca 2010 r. o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Rzeszowie w obrębie ewidencyjnym nr (...) Rzeszów-Przybyszówka I, oznaczonej jako działka nr (...), dla której Sąd Rejonowy w Rzeszowie VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę Wieczystą KW nr (...), będącej własnością M. S. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. nr BGM.III.7235/26/2010 Prezydent Miasta Rzeszowa, działając w imieniu Gminy Miasto Rzeszów wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości, wskazując, że jest ona niezbędna dla realizacji inwestycji celu publicznego pn. "Rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w Rzeszowie" m.in. na działce nr (...)obr. (...) zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr 73/3/2004 "Przybyszówka-Kantorówka I". Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. Prezydenta Miasta Rzeszowa wyznaczył M. S., jako właścicielowi nieruchomości, dwumiesięczny termin na zawarcie umowy sprzedaży Gminie Miasta Rzeszowa, prawa własności nieruchomości nr (...) do dnia 26 kwietnia 2010 r., pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Ponieważ wyznaczony termin minął bezskutecznie Prezydent Miasta Rzeszowa zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2010 r., które zostało właścicielowi nieruchomości doręczone w dniu 13 maja 2010 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zainicjowanego wnioskiem Gminy Miasto Rzeszów. W dniu 5 lipca 2010 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjną, na której pełnomocnik M. S. – A. S. nie wyrażając zgody na ustaloną wartość nieruchomości zarzuciła m.in., że Prezydent Miasta Rzeszowa w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy występuje jednocześnie jako organ orzekający i jako strona postępowania, będąc organem wykonawczym Gminy Miasto Rzeszów. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia z dnia 19 lipca 2010 r. nr GE.VII.72211/36/2010 orzekł o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w Rzeszowie w obrębie ewidencyjnym nr (...) Rzeszów-Przybyszówka I, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,0259 ha, stanowiącej własność M. S. na rzecz Gminy Miasto Rzeszów z przeznaczeniem na realizację celu publicznego pn. "Rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej – Etap I w Rzeszowie" i ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości gruntowej w wysokości 19 244 złotych oraz zobowiązał Biuro Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa, do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna, na rzecz Marka Sołeckiego w całości. W uzasadnieniu organ odniósł się m.in. do zarzutu dotyczącego występowania Prezydenta Miasta Rzeszowa w podwójnej roli jako organu strony w niniejszej sprawie. Organ wskazał na stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115) i stwierdził, że w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości brak jest podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od rozstrzygania spraw, w których jest stroną. Wojewoda Podkarpacki po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia 9 września 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podzielił stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda, analogicznie jak organ pierwszej instancji uznał, że prezydent miasta na prawach powiatu w sprawach o wywłaszczenie nie ma obowiązku wyłączenia się od spraw, w których jest stroną. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. S. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego zawartych w Konstytucji RP, Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., że skarga jest zasadna i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Wojewózki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, w szczególności co do zaistnienia podstaw do wyłączenia organu. Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym Prezydent jako organ gminy na prawach powiatu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. podlega wyłączeniu z rozpatrywanej sprawy, której wnioskodawcą w sprawie wymagającej władczego rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, jest ta gmina. Sąd przytoczył treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03, z której wynika, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Sąd podniósł, ze uzasadnienie do powyższej uchwały ma szerszy zakres przedmiotowy i ukształtowało orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie rozstrzygnięcia spraw administracyjnych, w których jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania administracyjnego, zaś organ,, tej jednostki, jako organ administracji. publicznej, wydaje rozstrzygnięcie. Sąd powołała orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w których zajęto podobne stanowisko i wskazał, ze taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. I OSK 339/07. Zdaniem Sadu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie, w której stroną wnioskującą o wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalenie odszkodowania była Gmina Miasto Rzeszów, której organem właściwym do wydania decyzji jest Prezydent Miasta Rzeszowa, Prezydent, jak również pozostali pracownicy Urzędu Miasta Rzeszowa podlegają na mocy art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłączeniu od rozpoznania sprawy. W świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223 poz. 1458 ze zm.) a to art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c/ (co do zastępcy Prezydenta pkt 2) w związku z art. 8, jak i poprzednio obowiązującej ustawy z 22 marca 1990 r., także Prezydent i jego zastępca są pracownikami zatrudnionymi w Urzędzie Miasta Rzeszowa. Sąd podkreślił, że także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt I OPS 1/03 została wydana w oparciu o wyżej wskazany przepis art. 24 § 1 k.p.a. i dopiero w efekcie tak ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych został zmieniony przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją tego jest uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Wskazane wyżej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji powodują, iż przesłanki wywłaszczenia i ustalenia wysokości odszkodowania powinny być przedmiotem oceny organu właściwego do wydania decyzji w tej sprawie, wskazanego w trybie art. 26 § 2 pkt 1 w związku z § 3 K.p.a., jako organu reprezentującego podmiot niezainteresowany treścią zapadłego rozstrzygnięcia (nie będący stroną tego postępowania). Nawet jeśli decyzja w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości jest decyzją związaną, to z pewnością kwestia ustalenia wysokości odszkodowania, może budzić wątpliwości właściciela nieruchomości co do braku zainteresowania gminy wysokością tego odszkodowania, które jest zobowiązana zapłacić, mimo ustalenia w przepisach metod jego wyliczania i sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2011 r. wniosła Gmina Miasto Rzeszów. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Prezydent jako organ gminy na prawach powiatu podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy o wywłaszczenie na rzecz tej gminy. Zdaniem skarżącej Gminy przesłanki wyłączenia organu i pracownika wskazują enumeratywnie art. 24 i 25 k.p.a. bądź wyraźne przepisy ustaw szczególnych. Wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Przepisy o wyłączeniu muszą być interpretowane ściśle a nie celowościowo. Sąd nie może pełnić roli prawotwórczej bowiem stoi to w sprzeczności z zasadą trójpodziału władz. Nie można bez wyraźnego przepisu ustawy pozbawiać organu kompetencji do załatwienia sprawy. Gmina powołała na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10, wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10). Wskazując na powyższy zarzut Gmina Miasto Rzeszów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w sprawie nie stwierdzono. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd związany jest też jej podstawami. Skarga wniesiona w sprawie niniejszej oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji możliwe byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej wyłącznie wówczas, gdyby wykazane zostało, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom prawa procesowego w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 19 lipca 2010 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 i 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że Prezydent Miasta Rzeszowa jako wnioskodawca wywłaszczenia podlegał w niniejszej sprawie wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, stwierdzić należy, że uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję, co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mimo więc, że powołana uchwała odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko wyrażone w tej uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu i ustalenia odszkodowania z tytułu tego wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom zawartym w bardzo lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na poparcie swojego stanowiska nie odwołał się wyłącznie do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, bowiem wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., I OSK 339/07. Istnieją także inne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielające takie stanowisko, np. wyroki z dnia 28 stycznia 2009 r., I OSK 213/08 i z dnia 17 maja 2011 r., I OSK 1093/10 przyjmujące niedopuszczalność występowania Prezydenta miasta na prawach powiatu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania jednocześnie w dwóch rolach – jako ubiegającego się o wywłaszczenie i organ administracji publicznej rozpatrującego sprawę. Taka bowiem sytuacja prowadzi do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., a w konsekwencji do uznania, że zaistniała w sprawie przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Konsekwencją zaś takiej oceny winno być uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., co też zasadnie uczynił w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10 i z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, chociaż były w nich także rozważane kwestie związane z wyłączeniem organu, są w niniejszej sprawie nieprzydatne. Obie wskazane sprawy dotyczyły bowiem innego przedmiotu – ustalenia lokalizacji drogi i odmienne niż w sprawie niniejszej stanowisko co do wyłączenia organu zostało w tych sprawach wyprowadzone i obszernie uzasadnione poprzez odwołanie się do szczegółowych regulacji ustawowych dotyczących tego przedmiotu. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.