II SA/Rz 82/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata M. S. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane jako "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011r., znak: [...] odmawiającą przyznania Z. J. pomocy materialnej w formie zasiłku celowego. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Z. J. zwrócił się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, opłaty za energię elektryczną, wodę, gaz, opał i leczenie. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił Z. J. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z uwagi na rażącą dysproporcję pomiędzy udokumentowanym dochodem a sytuacją majątkową rodziny. Na skutek złożonego odwołania sprawa była przedmiotem rozpoznania przez SKO , które decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta. Kolegium podało, że rodzina Z. J. składa się z 5 osób, w tym trójki dzieci oraz konkubiny. Sytuacja majątkowa rodziny uległa poprawie, konkubina prowadzi działalność gospodarczą od maja 2010 r. w postaci sklepu spożywczego, gier losowych, działalności fotograficznej, gazet i artykułów piśmiennych. Skarżący dokonał zmiany samochodu oraz sprzedał część pola. Na dochody rodziny składają się renta skarżącego, alimenty i dochód z gospodarstwa rolnego. Łącznie jest to kwota 1284,23 zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobą 256,84zł miesięcznie. Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 78/11 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r. Sąd wskazał, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie wyjaśniły dokładnie i w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Brak bowiem w aktach administracyjnych dowodu wskazującego na poprawę stanu majątkowego skarżącego przejawiającą się dysproporcją między udokumentowaną wysokością dochodu a stwierdzoną sytuacją majątkową (zakup samochodu). Organy nie ustaliły, jaki obszar gruntu objęto sprzedażą, gdzie jest on położony, jakie posiada walory i jaki dochód przyniosło to skarżącemu (tę okoliczność faktyczną można ustalić za pomocą dokumentów). Organy nie podjęły próby wyjaśnienia kwestii majątkowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz zarzutem jej upadku. Nie wyjaśniły, na czym w ich ocenie polega stwierdzona dysproporcja w stanie majątkowym skarżącego. Wskazane okoliczności nie zostały niczym potwierdzone i z tego względu stanowią ustalenie dowolne, czym naruszają art. 80 k.p.a. Sąd podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyjaśnią wskazane w uzasadnieniu oraz inne uznane przez organ za istotne, okoliczności faktyczne odnoszące się do sytuacji majątkowej rodziny skarżącego i odpowiednio je udokumentują. W sposób należyty uzasadnią przesłanki rozstrzygnięcia, którymi kierować się będą przy wydawaniu decyzji w sprawie oraz udzielą też skarżącemu niezbędnych pouczeń. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] odmówił przyznania Z. J. pomocy materialnej w formie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wskazując na uzyskany dochód i koszty związane z prowadzeniem kilkumiesięcznej działalności gospodarczej przez konkubinę Z. J. organ podał, że przychód, na który składa się sprzedaż pola – 24000 zł (akt notarialny), sprzedaż pola – 3000zł (akt notarialny), sprzedaż samochodu – 600 zł (umowa) wyniósł łącznie 27600 zł. Natomiast rozchód, na który złożył się zakup towaru do kiosku – 8000 zł (faktura), zakup kiosku – 12000 zł (faktura), zakup samochodu – 1400 zł (umowa), zakup kasy fiskalnej -1200 zł (faktura) wyniósł łącznie 22600 zł. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że wnioskodawca nie poniósł start związanych z prowadzeniem działalności. Kwotę, która pozostaje mógł np. zainwestować w dojazdy samochodem do pracy, a kiosk i towar, który zakupił może sprzedać, w związku z czym odzyskałby częściowo wydane pieniądze. Powyższe argumenty stanowiły podstawę do odmowy przyznania pomocy. Zwrócono uwagę, że spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza automatycznego przyznania prawa do zasiłku. Odwołanie od tej decyzji złożył Z. J., wskazując na nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, nierespektowanie przepisów prawa oraz na straty finansowe jakie poniósł w związku z odmową przyznania pomocy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zasady przyznawania zasiłku celowego regulują przepisy art. 39 – 41 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009, nr 175, poz. 1362, z późn.zm.), który jest świadczeniem fakultatywnym tj. uzależnionym wyłącznie od uznania administracyjnego. Wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości pomocy są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. SKO uznało, że sytuacja materialna wnioskodawcy jest trudna i potrzebuje on pomocy z opieki społecznej, jednakże jak wynika z akt sprawy taką pomoc otrzymuje. Decyzjami z dnia [...] września 2011 r. ([...]; [...] i [...]) przyznano Z. J. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, pomocy w formie posiłków jak i zasiłku celowego na zakup pół tony węgla. Zatem wnioskodawca nie pozostał bez pomocy ze strony organu I instancji, choć niewątpliwie jego potrzeby są większe. Jednakże ocena czy i w jakiej wysokości przyznaje się świadczenie z pomocy społecznej pozostawione jest uznaniu organu, który musi uwzględnić środki finansowe jakimi dysponuje. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie odpowiada prawu. Z powyższą decyzją nie zgodził się Z. J. i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucił nierozpoznanie złożonego przez niego pisma z dnia [...] września 2010 r., mimo wyroku Sądu i dostarczenia dokumentów. Podał, że jest osobą niepełnosprawną i wraz z rodziną w okresie zimy został pozbawiony opału i pozostawiony bez środków do życia. Wskazał na przestępcze działanie organu, odmowę udostępnienia mu wglądu w zebraną dokumentację (wywiad środowiskowy). Zawnioskował o "przydzielenie zaległej 1 tony węgla, zaległego świadczenia "Pomoc Państwa w Dożywianiu" za rok 2010". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że rodzina Z. J. od wielu lat korzysta z różnych form pomocy finansowej z opieki społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), określanej dalej jako P.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji (postanowienia) możliwa jest w razie ustalenia, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszyły prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (lit. b) albo też przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. c). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie należy podnieść, że – jak już wyżej zaznaczono – w sprawie wypowiadał się uprzednio tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 13 maja 2011r. (sygn. II SA/Rz 78/11) uchylił zapadłe wcześniej decyzje: Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010r. Przyczynę takiego rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie przez Sąd braku wyczerpującego wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy. Oceniając zatem decyzje, które podjęto w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd obowiązany jest uwzględnić brzmienie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zasada związania orzeczeniem sądu wyrażona w powołanym przepisie oznacza bowiem, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne. Rozpatrując zatem sprawę ponownie organy administracji, jak i sąd zobligowane są zastosować się do dokonanej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz przedstawionych wskazań. Sprawa dotyczy wniosku Z. J. o przyznanie zasiłku celowego. W świetle art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przy czym w myśl ust. 2 powołanego przepisu świadczenie to może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przepis ten należy odczytywać w kontekście ogólnych zasad udzielania pomocy społecznej określonych w art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy. Wynika z nich, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem jej jest zapobieganie sytuacjom wskazanym w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3). Organ rozstrzygając odnośnie do przyznania zasiłku celowego działa w granicach tzw. uznania administracyjnego (o czym przesądza wyrażony w art. 39 ust. 1 ustawy zwrot "może"), będąc zobowiązanym do wzięcia pod uwagę przedstawionych wyżej wskazań ustawodawcy co do zasad, na których udzielana jest pomoc społeczna. Motywy rozstrzygnięcia powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Uznanie z jednej strony nie zezwala organowi na dowolność w rozstrzyganiu, z drugiej zaś nie stanowi nakazu uwzględnienia każdego żądania strony. Sam więc fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie jest równoznaczny z automatycznym przyznaniem wnioskowanego świadczenia i to w żądanej wysokości. Uwadze organu rozpoznającego wniosek o zasiłek celowy nie może więc umknąć tak interes osoby występującej z wnioskiem o pomoc, jak i interes innych osób, które także znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Środki pieniężne, którymi dysponują organy zajmujące się przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej są bowiem ograniczone, co musi determinować rodzaj i zakres pomocy udzielanej potrzebującym, jak również w niektórych przypadkiem skutkować może odmową jej udzielenia (tak np. wyrok NSA z 25.01.2008r. I OSK 624/07, LexPolonica nr 1854370). Podstawą pierwotnej odmowy przez Wójta Gminy [...] uwzględnienia wniosku skarżącego było stwierdzenie "rażącej dysproporcji pomiędzy udokumentowanym dochodem a sytuacją majątkową rodziny" wyżej wymienionego. Organ ustalił mianowicie, że konkubina wnioskodawcy podjęła działalność gospodarczą, że sam wnioskodawca zmienił samochód osobowy oraz, że sprzedał część gospodarstwa rolnego, przez co doszło do polepszenia bytu rodziny. Rozstrzygnięcie to zostało jednakże zakwestionowane przez Sąd, w ocenie którego, przyjęcie istnienia wspomnianej "rażącej dysproporcji" nie znalazło wyrazu w materiale dowodowym sprawy. Mając na względzie konkretne wskazówki Sądu co do dalszego postępowania w sprawie Wójt Gminy [...] przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w wyroku sygn. II SA/Rz 78/11. I tak ustalił, że skarżący dokonał sprzedaży swoich nieruchomości za łączna kwotę 27 000 zł, jak też, że sprzedał samochód za 600 zł. Organ ustalił nadto, iż Z. J. za uzyskane środki pieniężne zakupił - celem umożliwienia konkubinie podjęcia działalności gospodarczej -: kiosk (12 000 zł), towar do niego (8 000 zł,) oraz kasę fiskalną (1 200 zł). Nabył także samochód za kwotę 1 400 zł. Ustalenia te doprowadziły organ pierwszej instancji do konkluzji, iż skarżący nie poniósł strat w związku z prowadzeniem przez konkubinę działalności gospodarczej. Różnicę zaś między uzyskanym przychodem a wskazanymi wyżej wydatkami (27 600 zł – 22 600 zł = 5 000 zł) mógł zainwestować w pokrycie kosztów dojazdów samochodem do pracy. Organ podniósł też, że kiosk i znajdujący się w nim towar w związku z brakiem zyskowności prowadzonej działalności może zostać w każdej chwili sprzedany. Stanowisko to podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy kwestionowaną odwołaniem Z. J. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011r. Motywując swoje rozstrzygnięcie Kolegium skupiło się na uznaniowym charakterze wydanej w sprawie decyzji, wskazując, że nie dopatrzyło się w działaniach Wójta sprzeczności z przepisami prawa, jako że uwzględnione zostały nie tylko sytuacja materialna wnioskującego o pomoc, ale także fakt, iż środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób nie mających żadnych środków utrzymania. Zdaniem Sądu, odmawiając Z. J. przyznania zasiłku celowego organy obu instancji nie naruszyły prawa. Jak już wskazano, rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest uznaniowe. Jego ocena nie może zatem sięgać swym zakresem do okoliczności, które wiążą się z celowością wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, jako że stałoby to w sprzeczności z zakresem sprawowanej przez Sąd kontroli, wskazanym w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zgodność z prawem). Analiza Sądu sprowadza się więc do sprawdzenia, czy granice tego uznania nie zostały w konkretnym wypadku przekroczone i czy rozstrzygnięcie właściwie uzasadniono. Przeprowadzając taką analizę w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, iż orzekającym organom nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Stosując się bowiem do wskazań Sądu zawartych w wyroku sygn. II SA/Rz 78/11 przeprowadziły one stosowne dowody w celu dokonania niezbędnych, a zaleconych przez Sąd ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Następnie zaś dokonały prawidłowej ich oceny. W uzasadnieniu zajętego stanowiska przedstawiły zaś w sposób wystarczający jego motywy. Należy zwrócić uwagę, co podkreślił organ odwoławczy, że skarżący nie został pozbawiony jakiejkolwiek pomocy. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika bowiem, iż organ pomocy społecznej wspomagał skarżącego i jego rodzinę w różny sposób, a więc przez przyznanie zasiłku celowego na zakup węgla, energii elektrycznej, zasiłku celowego z Programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (decyzje z 2010r.), zasiłku okresowego z powodu bezrobocia, pomocy w formie posiłków dla dzieci, zasiłku celowego na zakup węgla (decyzje z [...].09.2011r.). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego kwestionowania uznaniowości rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o świadczenie z pomocy społecznej należy podnieść, iż fakt zastosowania przez ustawodawcę konstrukcji prawnej uznania administracyjnego nie świadczy o tym, iż ustawa uznanie takie przewidująca jest pozbawiona w ten sposób mocy prawnej. Jest to bowiem świadome działanie prawodawcy, który daje organowi – dysponentowi określonej puli środków pieniężnych możliwość jak najbardziej obiektywnego ich rozdzielenia, stosownie do stwierdzonych potrzeb wnioskujących o dany rodzaj pomocy i posiadanych możliwości. Nadto Sąd podkreśla, że w świetle powołanego już art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, merytoryczne orzekanie przez Sąd, a tym samym przyznawanie jakiegokolwiek świadczenia – jak tego domaga się Z. J. w swojej skardze - nie jest możliwe. Zadaniem Sądu jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Reasumując, uznać należy, że organy obu instancji dokonując ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego i z należytą starannością rozważyły i uzasadniły przesłanki odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.