II SA/Rz 823/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego -skargę oddala- IISA/Rz 823/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi I.P. jest uchwała Rady Miasta [...] z 22.02.2011r., nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 6 w [...]. Skarżąca domaga się stwierdzenia jej nieważności, a także żąda objęcia kontrolą zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z 25.05.2011 r. nr [...] oraz ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 6 w [...] ogłoszonego za pismem z 15.04.2011r., nr [...] i stwierdzenia ich nieważności. W związku z zaskarżeniem w jednym piśmie dwóch aktów administracyjnych dokonano rozdzielenia przedmiotów skargi. Skargę na uchwałę z 22.02.2011 r., nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 6 w [...] zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Rz 823/11, natomiast postępowanie ze skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z 25.05.2011 r., nr [...] zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Rz 968/11. Przedstawiając stan faktyczny sprawy I.P. wyjaśniła, że jest dyrektorem Szkoły Podstawowej (dalej: "SP") nr 27 w [...] na podstawie aktu powierzenia jej tego stanowiska zarządzeniem z 18.07.2007 r. nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta [...]. Skarżąca jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę, dyrektorem szkoły była na podstawie stosownego zarządzenia, a jej kadencja kończy się 31.08.2012 r. Powołaną na wstępie uchwałą z 22.02.2011 r., nr [...] podjętą przez Radę Miasta [...] połączono SP nr 27 w [...] z Przedszkolem Publicznym nr 21 w [...] tworząc Zespół Szkolno-Przedszkolny nr 6 w [...]. Pismem z 6.04.2011 r. Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta [...] zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o zaopiniowanie odwołania dyrektorów 10 placówek, w tym także skarżącej. [...] Kurator Oświaty w piśmie z 12.04.2011 r. wyraził w tym zakresie opinię pozytywną. W ocenie skarżącej pisma te nie odpowiadać mają wymogom art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm., dalej jako "Uso"), ponieważ z wnioskiem takim powinien wystąpić Prezydent Miasta [...] jako właściwy organ gminy, a nie Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta [...], który w jej ocenie nie miał do tego umocowania. Skarżąca prezentuje przy tym pogląd, iż w efekcie brak jest wymaganej prawem opinii kuratora oświaty. Dnia 15.04.2011 r. Prezydent Miasta [...] ogłosił konkurs na stanowisko w/w Zespołu nr 6, który odbył się 19.05.2011 r. Następnie zarządzeniem tego organu z 25.05.2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 38 ust. 1 pkt 1 Uso, skarżąca została z dniem 31.08.2011 r. odwołana ze stanowiska Dyrektora SP nr 27 w [...]. W związku z powyższym 2.06.2011 r. wezwała Radę Miasta [...], w trybie art. 101 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. nr 142 z 2001 r. poz. ze zm.; dalej "Usg") do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało rozpatrzone. W dniu 21.06.2011 r. wezwanie takie skierowała też do Prezydenta Miasta [...], a to w związku z zarządzeniem tego organu z 25.05.2011 r., nr [...]. Powołując się na przepis art. 101 Usg skarżąca podaje, że źródłem jej naruszonego interesu prawnego w/w jest fakt pełnienia funkcji dyrektora placówki oświatowej, ponieważ w efekcie skrócony został okres pełnienia tej funkcji przed upływem kadencji. Skarżąca wywodzi ponadto, iż jako mieszkanka R. podlega każdej regulacji mającej walor prawa miejscowego, za takowy akt uznaje skarżoną uchwałę. Kwestionowana uchwała ingerować ma w jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy o systemie oświaty, w szczególności w zakresie zasad odwoływania dyrektora i przepisów prawa pracy oraz z umowy o pracę. Skarżąca zarzuca, że uchwała z 22.02.2011 r., nr [...] jako akt prawa miejscowego nie została promulgowana, dlatego nie weszła skutecznie do obrotu prawnego. Dla potwierdzenia trafności kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego przywołała poglądy wyrażone w wybranym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 4.09.2008 r. I OSK 739/08, z 30.11.2007 r., II OSK 1282/07, z 28.07.2005 r., OSK 1827/04, OSK 1832/04, uchwale NSA z 29.11.2010 r., I OPS 2/10. Dla potwierdzenia trafności stanowiska w zakresie obowiązku publikacji uchwały z 22.02.2011 r., nr [...] skarżąca wskazuje na wybrane wojewódzkie dzienniki urzędowe. Obowiązek promulgacji aktów prawa miejscowego wynika z kolei z Konstytucji RP i ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Pomimo zaniechania tego obowiązku na podstawie kwestionowanej uchwały w dniu 15.04.2011 r. ogłoszono konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 6 w [...]. W końcu na podstawie zaskarżonej uchwały i art. 38 ust. 1 pkt 2 Uso wydano zarządzenie z 25.05.2011 r., nr [...]. Zatem sama uchwała jak i podejmowane na jej podstawie przez Prezydenta Miasta [...] czynności ocenione zostały przez skarżącą jako nielegalne. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...], działająca przez pełnomocnika (Zastępcę Prezydenta Miasta [...] działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...]) wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z motywów odpowiedzi na skargę wynika, że organ kwestionuje posiadanie przez I.P. czynnej legitymacji skargowej do wniesienia skargi. W ocenie strony przeciwnej skarżąca nie posiada interesu prawnego ani uprawnienia, które zostałoby naruszone w rozumieniu art. 101 Usg, a okoliczności sprawy świadczą jedynie o naruszeniu jej interesu faktycznego. Zarzucono też, że skarżąca nie wskazuje konkretnego przepisu, który stanowiłby źródło interesu prawnego, nie kwestionowała jej odwołania ze stanowiska przed sądem pracy. Natomiast w kwestii promulgacji uchwały organ opowiedział się za stanowiskiem, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego i powołał na potwierdzenie tego stanowiska wyrok WSA w Opolu z 7.12.2007 r., II SA/Op 426/07. Podkreślono ocenę legalności dokonaną przez Wojewodę [...] względem tej uchwały, w tym stwierdzonego braku konieczności promulgacji. Pełnomocnik organu zakwestionował też możliwość objęcia kontrolą sądowoadministracyjną w jedynym postępowaniu w/w uchwały jak i zarządzenia, ponieważ nie zostały one podjęte w granicach tej samej sprawy. Postanowieniem z 24.10.2011 r. odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej i wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały z 22.02.2011 r., nr [...]. W trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 15.02.2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej zarzuty, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi uzupełniając akta sprawy o upoważnienie udzielone przez Prezydenta Miasta [...] dyrektorowi Wydziału Edukacji Urzędu Miasta [...] Z.B. do działania w sprawach dotyczących stosunku pracy nauczycieli. Poinformował, że skarżąca wniosła pozew do sądu pracy w kwestii bezskuteczności wypowiedzenia stosunku pracy, który został odrzucony. Z uwagi na brak doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na skargę i możliwości ustosunkowania się do niej rozprawę otworzono, zobowiązując ponadto pełnomocnika Rady Miasta [...] do doręczenia kopii odpowiedzi na skargę pełnomocnikowi skarżącej. Skarżąca w piśmie procesowym z 28.03.202 r. polemizuje z wywodami odpowiedzi na skargę, jakoby nie posiadała interesu prawnego do zaskarżenia kwestionowanej uchwały w sprawie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego. Źródłem jej interesu ma być art. 36 ust. 13 Uso i to, że w świetle cyt. przepisu kadencja dyrektora szkoły trwać miała 5 lat od chwili powierzenia jej tego stanowiska. W dalszej treści tego pisma szeroko argumentuje walor przepisu prawa miejscowego, jakim jest uchwała o utworzeniu zespołu szkolno-przedszkolnego, a w konsekwencji wadliwość skarżonej uchwały, która nie została prawidłowo opublikowana w dzienniku urzędowym. Podczas kolejnej rozprawy pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska w sprawie, dopuszczono dowód z akt sprawy II SA/Rz 968/11, w szczególności z kopii dokumentów dotyczących konkursu na stanowisko dyrektora Zespoły Szkolno-Przedszkolnego nr 6 w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (por. art. 147 § 1 Ppsa). Niesporne jest, że skarżąca w dniu 3.06.2011 r. wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując uchwałę tego organu z 22.02.2011 r. w sprawie powołania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 6 w [...]. W efekcie tego wezwania Przewodniczący Rady Miasta [...] pismem z 13.07.2011 r. powiadomił I.P., że żadna z komisji Rady, ani inny podmiot uprawniony do podjęcia inicjatywy uchwałodawczej nie uznał za celowe wnoszenie "jej sprawy" na forum Rady Miasta [...]. W tej sytuacji I.P. wniosła w dniu 29.07.2011 r. skargę na inkryminowaną uchwałę Rady Miasta [...]. Uznać przeto należy, iż skarga została wniesiona po wyczerpaniu trybu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Usg). Kwestionowana uchwała zdaniem Sądu została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, w jej podstawie prawnej powołano się m.in. na dyspozycję art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h Usg, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Powołano w podstawie prawnej także przepisy Uso, a to: art. 5c pkt 1, 58 ust. 1 i 6, 62 ust. 1. Cyt. przepisy stanowią odpowiednio, że: "W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w: art. 5 ust. 9, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 7a ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 7c ust. 1 pkt 4, art. 7d, art. 14 ust. 5, art. 58 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 5 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa" (art. 5c pkt 1 Uso); "Szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę" (art. 58 ust. 1 Uso); "Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut" (art. 58 ust. 6 Uso); "Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej" (art. 62 ust. 1 Uso). Treść przepisów, stanowiących podstawę prawną podjęcia, jak i sama treść tej uchwały, przekonują, że mieści się ona w zakresie administracji publicznej. Podstawowym zagadnieniem w sprawie jest to, czy I.P. jest legitymowana do zaskarżenia kwestionowanej uchwały Rady Miasta [...]. Podstawę do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej stanowił art. 101 Usg. Cyt. przepis stanowi, że: "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. 4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94". Niesporne dla stron i Sądu jest, że kwestionowana uchwała nie była uprzednio objęta przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Niesporne jest ponadto, że to strona skarżąca, skoro skargę wniosła własnym imieniem, a nie np. grupy mieszkańców gminy, powinna wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa jest w cyt. przepisie. Naruszenie takie musi być konkretne, zindywidualizowane, innymi słowy musi istnieć związek pomiędzy treścią skarżonej uchwały, a indywidualną sytuacją prawną skarżącej. Legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] nie daje skarżącej fakt, że jest mieszkanką R. Naruszenie takie nie może mieć ponadto charakteru hipotetycznego, wiążącego się z tym, że w następstwie podjęcia uchwały I.P. została odwołana ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 27 w [...]. Legalność aktu odwołującego ją z tego stanowiska jest zresztą przedmiotem odrębnej kontroli Sądu w sprawie o sygn. II SA/Rz 968/11. W tamtym zatem postępowaniu skarżąca może skutecznie zarzucać, iż organ gminy dopuścił się naruszenia prawa odwołując ją ze stanowiska dyrektora szkoły. Skarżoną uchwałą Rada Miasta [...] postanowiła z dniem 1.09.2011 r. utworzyć Zespół Szkolno-Przedszkolny Nr 6 w [...], w skład którego weszły SP nr 27 w [...] oraz Przedszkole Publiczne nr 21 w [...], określiła siedzibę tego Zespołu, nadała mu statut, powierzyła wykonanie tej uchwały Prezydentowi Miasta [...], nadto stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia jej. Żadne z tych postanowień uchwały, w ocenie Sądu, nie narusza interesu prawnego skarżącej. Gdyby zaakceptować wywody skargi upatrujące źródła interesu skarżącej w fakcie pełnienia przez nią funkcji dyrektora szkoły podstawowej podlegającej połączeniu z inną placówką oświatowo-wychowawczą oraz to, że nie upłynęła jeszcze jej kadencja jako dyrektora szkoły podlegającej połączeniu w zespół placówek, to jednocześnie należałoby zgodzić się z tym, że przez czas trwania kadencji dyrektora placówek podlegających połączeniu w zespół, organ prowadzący te placówki nie mógłby podejmować tego typu uchwał, co skarżona uchwała. Z takim rozumowaniem Sąd się nie zgadza. Zresztą, argumentacją taką należałoby obejmować także osobę pełniącą stanowisko dyrektora drugiej z łączonej w zespół placówki oświatowo-wychowawczej. Trwanie kadencji dyrektora szkoły objętej uchwałą o połączeniu w zespół placówek oświatowo-wychowawczych nie daje temu dyrektorowi legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały. Połączenie placówek oświatowo-wychowawczych nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich, poszczególnych szkół lub placówek o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 Uso, z tym, że wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Z akt sprawy wynika, że uchwałą nr [...] Rada Pedagogiczna SP nr 27 w [...], której przewodniczyła skarżąca, wyraziła pozytywną opinię dotyczącą projektu uchwały Rady Miasta [...] w sprawie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego. Z akt II SA/Rz 968/11 wynika z kolei, że I.P. uczestniczyła następstwie w konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 6 w [...], w wyniku którego kandydatem została inna osoba. W ocenie Sądu brak interesu prawnego u skarżącej w zaskarżeniu w trybie art. 101 Usg uchwały o utworzeniu zespołu szkolno-przedszkolnego prowadzi do wniosku, że zasadne jest oddalenie z tej przyczyny jej skargi. Uniemożliwia to Sądowi badanie ewentualnych naruszeń prawa, jakie zarzucane są Radzie Miasta [...] przez skarżącą. W związku z wnioskiem strony przeciwnej do skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest to dopuszczalne. Wojewódzki sąd administracyjny może zasądzić zwrot kosztów, ale wyłącznie na rzecz skarżącego i to pod dwoma warunkami: w razie uwzględnienia skargi oraz zgłoszenia przezeń wniosku w tym zakresie najpóźniej do momentu zamknięcia rozprawy (por. art. 200 Ppsa). Z powyższych przyczyn, działając na podstawie art. 151 Ppsa postanowiono, jak w sentencji wyroku.