II SA/Rz 824/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu N. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego N. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku handlowo – usługowego o pow. sprzedaży ok. 250 m2 na działce nr ew. 2462 (m. [...] Obręb [...]) przy ul. [...] w J. w odległości 1,5 m od granicy z działkami nr ew. 2461/2, 2463/1, 2463/2 oraz bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr 2461/2" na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Po rozpoznaniu odwołań B. Ż., K. Ż., M. Ż., T. Ż., M. Ż., A. Ż., P. Ż., E. K. i M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "SKO") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że budzą wątpliwości ustalenia organu I instancji dotyczące wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób odbiegający od wartości średniej tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Organ I instancji nie uzasadnił też w sposób pełny i wnikliwy przesłanek dopuszczenia do lokalizacji nowego obiektu w odległości 1,5 m od granicy z działkami ew. nr 2461/2, 2463/2, 2463/2 oraz bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr 2461/2. Ponadto w ocenie SKO, organ I instancji nie odniósł się do kwestii podnoszonych przez odwołujących się w kierowanych do tego organu pismach i zastrzeżeniach tak dotyczących kwestii proceduralnych jak i warunków technicznych inwestycji. Reasumując SKO stwierdziło, że organ I instancji naruszył prawo materialne poprzez pominięcie dokonania wykładni i operatywnego zastosowania na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ustalenia warunków odległościowych usytuowania planowanej inwestycji względem nieruchomości sąsiednich. Naruszenie prawa procesowego odnosi się z kolei w pierwszej kolejności do przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie SKO, organ I instancji nie dokonał bowiem prawidłowych (pełnych i wystarczających) ustaleń oraz rozważań prawnych na tle cech, parametrów i wskaźników planowanej zabudowy względem działek, na których ma być ona usytuowana. N. D. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, oświadczając, że działa w imieniu własnym jako właściciel nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, a także jako pełnomocnik inwestora "A." sp. z o.o. z siedzibą w [...] W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2018 r. Sąd odrzucił sprzeciw "A." sp. z o.o. z siedzibą w [...], z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych i fiskalnych sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W tym miejscu Sąd stwierdza, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż N. D. jako właściciel nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy - posiada interes prawny we wniesieniu sprzeciwu. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu przysługuje nie tylko stronie, która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu, jeżeli jest ona niezadowolona z treści tej decyzji. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] nie odpowiada powyższym wymogom. Nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.,a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy SKO w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Przeprowadzenie, czy też samo dokonanie oceny analizy urbanistyczno – architektonicznej oraz wniosków z niej płynących przez organ odwoławczy, nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito (podobnie w wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. II OSK 3011/17). Podkreślić również należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 65/15). Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały przez organ odwoławczy wykazane. Granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów zawartych w sprzeciwie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm).