II SA/Rz 83/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. Ś. i H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala- II SA/Rz 83/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na JP PP obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. wyszczególnionych robót budowlanych, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 1963 w [...]. Rozstrzygnięcie powyższe doręczono HK KS. HK KS wniosły odwołanie od tej decyzji, wskazując, że zapadła ona z pominięciem wydanej w dniu 11 sierpnia 2014 r. nr [...] i niewykonanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji organu I instancji wnieśli również JP PP i wskazali, że w wyniku przeprowadzonego scalenia gruntów stali się właścicielami działki sąsiedniej oznaczonej nr 1962, wobec czego wykonanie nakazanych decyzją robót budowlanych nie będzie już konieczne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołań HK KK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze. Odrębną decyzją z tego samego dnia, wydaną po rozpatrzeniu odwołania JP PP uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał im zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym. Uzasadniając rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji brali udział jako strony właściciele działki nr 1962, sąsiadującej od strony południowo – zachodniej z działką nr 1963, na której zrealizowano budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania uległ zmianie stan faktyczny sprawy, gdyż wskutek zakończenia postępowania scaleniowego decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] działka nr 1962 została wykazana na rzecz JP PP. Tym samym HK KS utraciły status strony postępowania, co obligowało do umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego ich odwołaniami. Organ wskazał również, że wprawdzie odwołujące są właścicielami działki nr 1958, jednakże sporny budynek jest zlokalizowany w odległości około 10 m od jej granic, a zatem brak jest po ich stronie interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w sprawie robót budowlanych wykonanych w tym obiekcie. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KS HK zakwestionowały stanowisko organu odwoławczego o braku legitymowania się interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Skarżące podniosły, że decyzja o scaleniu gruntów jest nieprawomocna, gdyż została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Tym samym nadal są właścicielami działki nr 1962, co potwierdza treść księgi wieczystej, a zatem ich odwołanie jako pochodzące od stron postępowania winno zostać merytorycznie rozpatrzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem złożonym przez HK KS od decyzji nakładającej na właścicieli działki nr ewid. 1963 obowiązek wykonania robót budowlanych, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego na tej działce. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., wobec stwierdzenia, że KS HK nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ podniósł, że działka nr 1962 granicząca z działką nr 1963 objętą decyzją organu I instancji w wyniku scalenia stała się własnością JP PP, a w tej sytuacji skarżące utraciły przymiot strony, jaki miały dotychczas, wynikający z tytułu własności tej działki. W wyniku scalenia przyznana im została działka nr 1958, jednakże odległość budynku mieszkalnego JP PP od jej granicy wynosi ok. 10 m, a zatem nie wpływa na sposób korzystania z tej nieruchomości. Należy przypomnieć, że postępowanie w zakresie legalności obiektów i robót budowlanych prowadzą organy nadzoru budowlanego z urzędu, choć często inicjowane są one zawiadomieniem właścicieli działek sąsiednich. Wobec braku przepisu szczególnego określającego podmioty, którym przysługuje przymiot strony w tego typu postępowaniach, prowadzonych tak jak w rozpoznawanej sprawie w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 23.04.2009 r., II OSK 616/08, LEX nr 558407; z dnia 24.01.2012 r., II OSK 2111/10, LEX nr 1121204; z dnia 1.03.2012 r., II OSK 2414/10, LEX nr 1424315; z dnia 24.04.2012 r., II OSK 225/11, LEX nr 1406695; z dnia 27.09.2012 r., II OSK 1009/11, LEX nr 1971092). Przepis ten normuje pojęcie strony postępowania, stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Interes prawny musi więc wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter (por. wyrok NSA z dnia 18.09.2002 r., II SA 2637/02, LEX Nr 80699), a związek ten musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W realiach rozpoznawanej sprawy taki związek zachodzi pomiędzy postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane w zakresie budynku zlokalizowanego na działce nr 1963 a podmiotami legitymującymi się tytułem prawnym do działki nr 1962. Należy także zwrócić uwagę, że organy orzekające w spawie obowiązane są brać pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, a nie hipotetyczny, czy mający nastąpić. W świetle tych okoliczności prawidłowe było zatem uznanie, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżące nie miały przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, nie legitymowały się bowiem tytułem prawnym do działki nr 1962. Jak wynika z akt sprawy działka ta została przyznana w ramach scalenia gruntów JP PP decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 listopada 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że skarżące kwestionują te decyzje, podobnie jak poprzednie, jakie zapadły w sprawie scalenia gruntów. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Dopóki zatem te decyzje w odniesieniu do działki 1962 istnieją w obrocie prawnym, regulują one jej stan prawny i muszą być uwzględniane także w innych postępowaniach, przez inne organy. W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do budynku na działce nr 1963 skarżące posiadają zatem wyłącznie interes faktyczny. Nie jest on jednak prawnie chroniony, w odróżnieniu od interesu prawnego, który wynika z konkretnego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ustalenie, że skarżące nie posiadają obecnie interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem skarżących od decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. Powyższy kierunek rozstrzygnięcia przesądzony został w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.07.1999 r., ONSA 1999/4/119, w której przyjęto, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Pogląd ten jest prezentowany również aktualnie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.09.2016 r., II SA/GL 686/16, LEX Nr 2136551), a znajduje on uzasadnienie również w sytuacji takiej jak w rozpoznawanej sprawie, kiedy podmiot mający przymiot strony w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym utraci go w postępowaniu odwoławczym. Na każdym bowiem etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy konkretny podmiot może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17.03.2015 r., I OSK 1471/13, LEX Nr 1675970). Z wszystkich tych względów Sąd uznał, iż skarga KS HK nie może zostać uwzględniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił ją