II SA/Rz 834/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego – p o s t a n a w i a – odrzucić sprzeciw Opisaną w sentencji postanowienia decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie Gmina [...], zwróciła się o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie braku przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "Kpa". W odpowiedzi na sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej Gminy [...] do skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w opisywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność sprzeciwu, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", sprzeciw niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Jego rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności sprzeciwu jest jego wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Zgodnie z art. 64a Ppsa, sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa może wnieść strona niezadowolona z takiej decyzji. Ponadto, stosownie do art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa sprzeciw taki może wnieść również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa). Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, podjętą w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym" (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Uchwała ta wprawdzie odnosi się do sytuacji procesowej powiatu oraz jego organu wykonawczego, a także do postępowania sądowego zainicjowanego skargą, jednakże zgodnie z art. 64b § 1 Ppsa, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w opisanej konfiguracji różnicować pozycję procesową gminy od sytuacji procesowej powiatu. Tym samym brak jest podstaw, aby w konsekwencji przyznać legitymację do zainicjowania sprzeciwem postępowania sądowoadministracyjnego zasadniczej jednostce podziału terytorialnego, jaką jest gmina, w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy wydał decyzję jako organ administracji I instancji (zob. prawomocne postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2016 r. II SA/Rz 840/16 i II SA/Rz 841/16, z dnia 29 lipca 2016 r. II SA/Rz 906/16 i II SA/Rz 979/16 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że Gminie [...], występującej jako strona postępowania administracyjnego, w którym jako organ I instancji orzekał jej organ wykonawczy tj. Wójt Gminy [...], nie przysługuje legitymacja do skutecznego wniesienia sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, który przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił decyzję organu gminy. To zaś obliguje Sąd do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa.