II SA/Rz 844/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany w dalszej części uzasadnienie także PWINGiK) decyzją z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmiany w odniesieniu do działki nr 1082/2 w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. obręb nr 1 . W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 193 z 2010 r. , poz.1287 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Stan faktyczny w powyższej sprawie przedstawiał się następująco: Postępowanie administracyjne zostało wszczęte pismem E.S. reprezentowanej przez pełnomocnika K.S. oraz J.B. reprezentowanej przez pełnomocnika H.K. z dnia [...] lipca 2008r., w którym zwróciły się o sprostowanie ewidencji gruntów dla parceli 1082/2, gdyż zapisy w niej zawarte nie są zgodne ze stanem prawnym, bowiem według obecnej mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr 1082/1 ma granice w środku mieszkań kamienicy znajdującej się na działce nr 1082/2 położonej w S. przy ul. [...] oraz zakwestionowały powierzchnię działki nr 1082/2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Starosta Powiatu S. odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. obręb nr 1 zmiany w odniesieniu do działki nr 1082/2. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił wskazaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. wskazaną na wstępie ponownie odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian. Organ ustalił, że działka o nr 1082/2 o pow. 0, 0133 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...] odpowiada dawnej parceli gruntowej o nr 15/1 o pow. 0, 0163 ha objętej aktem notarialnym nr [...] z 1946 r. Dwukrotne oględziny przeprowadzone na gruncie z udziałem stron postępowania nie wykazały jednoznacznego przebiegu granic pomiędzy działkami objętymi wnioskiem, w związku z czym brak było podstaw do dokonania pomiaru sprawdzającego. Organ wyjaśnił, że w zasobach archiwalnych Sądu Rejonowego w S. oraz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w S. brak jest dokumentacji geodezyjnej z podziału dawnej parceli nr 15 na parcele nr 15/1 i 15/2. Ponadto ustalił, że pomiędzy stronami w 1982 r. istniał spór graniczny, jednakże wszczęte wówczas postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone z uwagi na wycofanie wniosku. E.S. w odwołaniu podała, że działka o nr 1082/2 powstała z podziału dawnej parceli nr 15 na parcele 15/1 i 15/2, natomiast działka sąsiednia nr 1082/1 powstała z parceli budowlanej o nr 15/2. Zarzuciła organowi dokonywanie zmian powierzchni tych parcel w różnych okresach bez wymaganej dokumentacji. Podała, że bez uzgodnień z właścicielami działek zmieniono powierzchnię działki o nr 1082/2 z 0,0163 ha na 0,0133 ha. Zaprzeczyła, że w sprawie istniał spór graniczny i zarzuciła organom, że zmieniając powierzchnię działki o nr 1082/2 i wykazując granice działek "w środku mieszkania" znajdującego się na działce o nr 1082/2, naruszyły dobrosąsiedzkie stosunki. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podał w uzasadnieniu, że z opinii sporządzonej w przedmiotowej sprawie przez uprawnionego geodetę M.N. z dnia [...] czerwca 2011r. wynika, że na obowiązującej od 1999 r. mapie ewidencyjnej przebieg granicy pomiędzy spornymi działkami wykazano w oparciu o wcześniejszą mapę ewidencyjną, przy czym w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej w S. brak jest jakichkolwiek dokumentów pomiarowych, szkiców określających przebieg tej granicy w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. Organ podał, że ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach oraz ich właścicielach i posiada funkcje informacyjno – techniczne, a nie tworzy stanów prawnych i nie rozstrzyga sporów o prawie do gruntów ani nie nadaje tych praw, rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Utrzymanie operatu w aktualności polega na wprowadzeniu w operacie ewidencyjnym zmian danych ewidencyjnych wynikających z prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych i innych dokumentów ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego. Za pomocą zmian danych ewidencyjnych nie można natomiast regulować spraw własnościowych, jak również sporów granicznych między właścicielami sąsiadujących nieruchomości. W razie stwierdzenia, że podczas prowadzenia ewidencji gruntów i budynków został popełniony błąd pomiarowy lub kreślarski, zmiana przebiegu granicy może zostać wprowadzona w oparciu o dokumentację geodezyjną z pomiaru sprawdzającego granice bezspornie wskazane przez strony. Jednakże w ramach eliminacji błędów nie można decydować o zasięgu prawa własności na gruncie zwłaszcza wówczas, gdy kwestie te są sporne. Obecni na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 października 2008 r. oraz 8 października 2009 r. nie wskazali przebiegu granicy między spornymi działkami. W postępowaniu nie wykazano także oczywistego błędu związanego ze sztuką geodezyjną. Brak było podstaw do dokonania pomiaru sprawdzającego na gruncie i wprowadzenia w operacie ewidencyjnym żądanej zmiany. E.S. złożyła skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu S. oraz wydanie orzeczenia o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. obręb nr 1 zmiany w odniesieniu do działki o nr 1082/2 zgodnie z żądaniem skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 20 i art. 22 ustawy oraz § 36, § 45, § 47 ust. 1 i 3, § 86 ust. 2 rozporządzenia ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., Nr 38, poz. 454 ze zm.) poprzez uznanie, iż żądana zmiana w ewidencji gruntów i budynków nie mogła zostać dokonana z w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, a na przeszkodzie jej dokonania stoją ww. przepisy. 2) art. 3 ust. 1 i art. 5 Ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r. Nr 124 poz. 1361 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i tym samym niedostosowanie się do fundamentalnych zasad prawa stanowiących, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według księgi wieczystej nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia publiczna wiary ksiąg wieczystych), 3) naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na skutek zaniechania przez organ obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli przejawiającego się w braku uzasadnienia aktualnego stanu własnościowego ujawnionego w operacie, który byłby skorelowany z dokumentacją uzasadniającą zmianę powierzchni działki o nr 1082/2, 4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie nałożonego przepisami prawa obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, 5) art. 77 § 1 i art 68 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy takiej ocenie zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że decyzja nie narusza prawa i z dlatego też skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy obydwu instancji w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i tak ustalony stan faktyczny Sąd poczytuje za własne ustalenia, przy czym wymaga niewielkiego uściślenia w zakresie żądania wprowadzenia zmian wnioskowanych przez skarżącą. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy nadzoru geodezyjnego zasadnie odmówiły wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie żądanym przez wnioskodawców. Odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów została uzasadniona istnieniem sporu o zasięg własności, do rozstrzygania których nie są właściwe organy ewidencji gruntów, a także brakiem dokumentacji geodezyjnej, która pozwalałaby organom ewidencyjnym na ich wprowadzenie. E.S. i H.M.K. pismem z dnia [...] lipca 2008 r. zwróciły się do Starosty Powiatu S. o sprostowanie w ewidencji gruntów powierzchni działki nr 1082/2 położonej przy ul. Rynek 27 w Strzyżowie i wprowadzenie stanu prawnego wykazanego w księgach wieczystych oraz poprzednich mapach. W piśmie z dnia [...] września 2008r. (24.09.2008 r. data wpływu do organu) K.S. – pełnomocnik E.S. w postępowaniu administracyjnym stwierdził, że w latach 80-tych organ administracji dokonał zmiany granic i zapisów w ewidencji gruntów naruszając stan prawny parceli 1082/2 w S. Dodał, że najważniejsze w tej sprawie jest to, że od 1946 r. użytkowana jest ta sama powierzchnia mimo wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. W dniu 30 października 2008r. odbyły się oględziny w terenie, ale ani pełnomocnik E.S. ani A.W. – współwłaścicielka działki nr 1082/1 nie wskazali jednoznacznie przebiegu granicy pomiędzy działkami 1082/1 i 1082/2 położonych w S. W piśmie z dnia [...] stycznia 2009r. pełnomocnik K.S. złożył kolejne pismo, w którym uzasadniał wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów zgodnie ze stanem prawnym. W dniu [...].01.2009r. złożył kolejny wniosek o sprostowanie w ewidencji gruntów i budynków powierzchni oraz w sprawie sporządzenia nowej mapy dla działki nr 1082/2. Tak zakreślona treść wniosku wyznaczyła granice przedmiotowe sprawy. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się opinia z dnia [...] lipca 2011r. biegłego z zakresu geodezji M.N. sporządzona dla Starosty Powiatu S. w przedmiocie ustalenia przyczyn zmian powierzchni działki nr 1082/2 oraz ustalenia czy podczas prowadzenia ewidencji gruntów nie został popełniony błąd nanoszenia granic działki. W opinii na str. 2 biegły stwierdza, że w 1982 r. dokonano modernizacji ewidencji gruntów, zastępując dotychczas obowiązującą mapę w skali 1:2000 nowoopracowanym podkładem mapowym w skali 1:1000. mapę ewidencyjną gruntów przeredagowano i wykreślono z mapy zasadniczej w skali 1:1000 wykonanej w 1982 r. W ramach tej modernizacji oprócz aktualizacji mapy zasadniczej i sporządzeniu nowej mapy ewidencyjnej dokonano obliczenia powierzchni działek ze współrzędnych, sporządzono protokół uzupełniający ustalenia i ogłoszenia stanu władania w określonych w ewidencji gruntów granicach działek i nieruchomości. Obliczenie powierzchni działek polegało na wcześniejszym przygotowaniu map do digitalizacji. Według uzyskanych w ten sposób współrzędnych obliczono powierzchnię działek, a następnie sporządzono protokół ustalenia i ogłoszenia stanu władania. Dla działek, których powierzchnie nie zostały przyjęte przez właścicieli wykonano pomiar kontrolny po uprzednim ustaleniu granic i spisaniu protokołu. Prace geodezyjne wykonano zgodnie z obowiązującymi wówczas instrukcjami i zarządzeniami. Następnie sporządzono nowy rejestr gruntów, w którym w pozycji rejestrowej 1038 wpisano działkę nr 1082/2 o zmienionej powierzchni 01a 33 m2. W 1999 r. dla miasta S. opracowano nową mapę ewidencji gruntów w formie elektronicznej, a dane do jej opracowania pozyskano z mapy wykonanej w 1982r. W 2003 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 455) wykonano modernizację mapy, którą opracowano dla potrzeb założenia ewidencji, kartotek budynków i kartotek lokali. Całość była ogłoszona w prasie, na tablicach ogłoszeń, a następnie wydano decyzję w sprawie modernizacji ewidencji gruntów. W dokumentacji sporządzonej w październiku 1982 r. (karta akt admin I inst. nr 34), dla działki nr 1082/1 znajduje się adnotacja, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe z działką nr 1082/2. Rozgraniczenie zostało wszczęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1982 r., a następnie umorzone decyzją tego organu z dnia [...] listopada 1982 r. Nr [...] (karta akt admin. I inst. nr 35 – 37). Podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy. Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera informacje dotyczące gruntów i budynków, a także właścicieli tych nieruchomości. Sądy administracyjne w swych orzeczeniach wielokrotnie potwierdzały, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują wiec stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii kształtu czy powierzchni działki ewidencyjnej. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można żądać ustanowienia stanu faktycznego niepotwierdzonego ostatnio dokonanymi wpisami, na podstawie stosownych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 125/09 (ogólnodostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA) uznał, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 1558/10 Lex nr 758828). Powyższe stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, prawa osób uwidacznia się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych. Organ podał, że wpisy w ewidencji gruntów są zgodne z dokumentacją geodezyjną. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że obecne na gruncie strony postępowania wskazały odmienny przebieg granicy. Organy orzekające w sprawie z zakresu ewidencji gruntów nie są właściwe do ustalania i rozstrzygania jakichkolwiek kwestii związanych z własnością. Nie wyklucza to możliwości usuwania (prostowania) błędnych wpisów w ewidencji gruntów jako realizację normatywnego obowiązku organu utrzymywania operatu ewidencji gruntów i budynków w aktualności, ale zawsze musi mieć to oparcie w dokumentacji geodezyjnej, a nie wynikać z przekonania stron (por. wyrok NSA z 7 maja 2008r. sygn. akt I OSK 719/07 LEX nr 505313). Dokonywanie jakichkolwiek zmian lub ewentualnych sprostowań w operacie ewidencji gruntów i budynków możliwe jest tylko wówczas, gdy prowadzi to do wykazania w tym operacie danych aktualnych. Ustalony stan prawny dla działki nr 1082/1 przez biegłego pokazuje, że podstawą wpisu w ewidencji gruntów jest decyzja modernizacyjna z 2003 r. i ona posiada walor aktualnej dokumentacji. Zasadnie organy obydwu instancji odmówiły wprowadzenia zmian żądanych przez skarżącą, gdyż nie przedłożyła stosownej dokumentacji geodezyjnej, a wpisy w ewidencji gruntów pozostają w zgodności z dokumentacją geodezyjną znajdującą się zasobie geodezyjnym. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.), gdyż organy ewidencyjne nie działały na ich podstawie. Wyjaśnić należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, a nie odwrotnie. Dane faktyczne objęte wpisami w dziale I-O księgi wieczystej nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ani obszar, ani konfiguracja nieruchomości nie są elementami, które w razie niezgodności z rzeczywistością powodowałyby niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że wpis dotyczący obszaru nieruchomości nie rozstrzyga, iż nabywca nabył taki obszar gruntu, jaki był ujawniony w księdze wieczystej (wyrok WSA w Warszawie z 24.08.2007r., VIII SA/Wa 215/07 Lex nr 510396). Reasumując powyższe uwagi Sąd stwierdza, że organy bardzo dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo przyjęły, że zapisy w ewidencji gruntów są zgodne z dokumentacją geodezyjną, a skutkiem tego brak było podstaw do wprowadzenia zmian żądanych przez skarżącą. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako nieuzasadnioną.