II SA/Rz 852/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Gminy Horyniec Zdrój z dnia 18 listopada 2015 r. nr XII.91.2015 w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej -skargę oddala- II SA/Rz 852/16 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 18 listopada 2015 r. nr XII.91.2015 Rada Gminy Horyniec-Zdrój wyraziła zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. Szkoły Podstawowej w Werchracie wraz z oddziałem przedszkolnym (§ 1 uchwały) oraz zamiar utworzenia w miejscowości Werchrata z dniem 1 września 2016 r., w miejsce zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Werchracie, Filii Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Horyńcu-Zdroju o strukturze organizacyjnej klas I-III. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) – dalej: "u.s.g." oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) – dalej: "u.s.o.". Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Horyniec-Zdrój (§ 7 uchwały), jednocześnie zobowiązując go i upoważniając do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w tym do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i Podkarpackiego Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do Podkarpackiego Kuratora Oświaty o opinię na temat likwidacji szkoły (§ 6 uchwały). Nadzór nad wykonaniem uchwały powierzono Komisji Oświaty, Zdrowia, Sportu i Kultury Fizycznej Rady Gminy Horyniec-Zdrój (§ 8 uchwały). W dniu 15 kwietnia 2016 r. S. W. wspólnym pismem dotyczącym 5 uchwał podjętych w zakresie likwidacji szkoły w Werchracie, wezwał Radę Gminy Horyniec-Zdrój do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że w głosowaniu nad przyjęciem tychże uchwał brali udział radni B. J. oraz M. Ś., którzy podlegali wyłączeniu, bowiem są pracownikami szkół wskazanych w uchwałach, ponadto jako członkowie Komisji zajmującej się m. in. sprawami oświaty uczestniczyli w pracach nad nimi. Niezależnie od tego rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły nie zostali skutecznie zawiadomieni o zamiarze jej likwidacji. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu, S. W. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie m. in. na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Gminy Horyniec-Zdrój, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podał, że interes prawny do wniesienia skargi na sporną uchwałę wywodzi z faktu, że jest zatrudniony w Szkole Podstawowej w Werchracie jako nauczyciel zajęć technicznych i zajęć komputerowych, na podstawie umowy na czas nieokreślony, w niepełnym wymiarze etatu oraz był zatrudniony w tej szkole w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 18 listopada 2015 r. W wyniku wykonania kwestionowanej uchwały oraz uchwał podjętych w przedmiocie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Horyńcu-Zdroju oraz ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę (stanowiących przedmiot zaskarżenia w zarejestrowanych w Sądzie sprawach), dojdzie do likwidacji etatów w Szkole Podstawowej w Werchracie i tworzenia etatów w Szkole Podstawowej w Horyńcu-Zdroju, co niewątpliwie dotyczy interesu prawnego pracowników tych szkół. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: I. art. 25a u.s.g. poprzez dopuszczenie do głosowania w sprawie przyjęcia uchwały radnych, którzy podlegają wyłączeniu od głosowania na podstawie ww. regulacji; II. art. 59 ust. 1 u.s.o. poprzez podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, pomimo nie dopełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły podmiotów, o których mowa w powołanym przepisie. W uzasadnieniu skargi S. W. podał, że w dniu 18 listopada 2015 r. odbyła się XII sesja Rady Gminy Horyniec-Zdrój, w obradach której i głosowaniu wzięło udział 14 z 15 radnych, w tym radni: B. J. oraz M. Ś. W głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą wzięło udział 14 radnych, z czego 8 głosowało "za", a 6 głosowało "przeciw". Skarżący podniósł, że B. J. była w dniu 18 listopada 2015 r. zatrudniona jako nauczyciel w Szkole Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Horyńcu-Zdroju. M. Ś. był natomiast zatrudniony w dniu 18 listopada 2015 r. jako nauczyciel w Szkole Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Horyńcu-Zdroju oraz Szkole Podstawowej w Werchracie. Ponadto wymienieni radni są członkami Komisji Uzdrowiskowej, Zdrowia, Oświaty, Sportu i Kultury Fizycznej, w ramach której brali udział w pracach nad projektem kwestionowanej uchwały. Zdaniem skarżącego, skoro wskazani radni byli pracownikami szkół, których dotyczy uchwałą, to w świetle art. 25 a u.s.g. nie mogli brać udziału w głosowaniu nad tą uchwałą. Nie ma przy tym znaczenia, czy interes prawny radnego wynika z prawa cywilnego, administracyjnego, karnego czy jak w opisywanej sprawie prawa pracy, gdyż interes prawny w danej sprawie, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie zachodzi wtedy, gdy sposób załatwienia sprawy ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednim uczestnikiem tej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony, jest zawsze istotnym naruszeniem prawa, a zatem okoliczność ta w opisywanej sprawie winna skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Tym bardziej, że w przypadku zaskarżonej uchwały wyłączenie dwóch radnych od głosowania skutkowałoby niepodjęciem uchwały. Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów skarżący wskazał, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. jest skuteczne, jeżeli dotarło do wszystkich osób lub organów, które zgodnie z powyższą regulacją powinny być zawiadomione. Zdaniem skarżącego, uwzględniając wykładnię celowościową i systemową stwierdzić należy, że celem instytucji zawiadomienia jest umożliwienie rodzicom uczniów likwidowanej szkoły obserwowania procesu likwidacji, włącznie z możliwością zaskarżenia uchwały likwidacyjnej oraz dokonania wyboru między kontynuowaniem przez dziecko obowiązku szkolnego w szkole wskazanej przez organ prowadzący, a kontynuowaniem nauki w innej szkole. W ocenie skarżącego, w realiach opisywanej sprawy organ prowadzący nie dopełnił obowiązku zawiadomienia podmiotów, o których mowa w art. 59 ust 1 u.s.o., gdyż zaskarżona uchwała nie została opublikowana w sposób zwyczajowo przyjęty, a w szczególności na tablicy ogłoszeń sołectw w Werchracie, Dziewięcierzu i Prusiu. Ponadto o podjęciu zaskarżonej uchwały nie zostali zawiadomieni w szczególności wskazani z imienia i nazwiska rodzice trojga uczniów, na dowód czego do skargi dołączył ich oświadczenia. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że likwidacja Szkoły Podstawowej w Werchracie nie znajduje merytorycznego lub społecznego uzasadnienia, gdyż wyniki nauczania w tej szkole w roku szkolnym 2014/2015, patrząc przez pryzmat testów szóstoklasisty, były najlepsze w powiecie lubaczowskim. W likwidowanej szkole dzieci czują się komfortowo i bezpiecznie, czego w ocenie skarżącego nie można powiedzieć o konieczności codziennego dojazdu do Szkoły Podstawowej w Horyńcu-Zdroju. Skarżący zakwestionował dane demograficzne podane przy uzasadnieniu kwestionowanej uchwały twierdząc, że w najbliższych latach w Szkole Podstawowej w Werchracie odnotowany by był wzrost liczy uczniów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Horyniec-Zdrój wniosła o jej oddalenie i "zasądzenie kosztów według norm przepisanych". Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za dopuszczalne należy uznać dopuszczenie do głosowania radnego będącego jednocześnie nauczycielem zatrudnionym w innej szkole, niż szkoła objęta głosowaniem. Radna B. J. nawet potencjalnie nie mogła naruszyć zakazu wynikającego z art. 25a u.s.g., gdyż zaskarżona uchwała nie dotyczy zatrudniającej jej szkoły. W odniesieniu zaś do radnego M. Ś. organ podał, że radny jest zatrudniony w Szkole Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w Horyńcu-Zdroju na podstawie mianowania oraz zatrudniony był w Szkole Podstawowej w Werchracie na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia 31 sierpnia 2016 r. Zaskarżona uchwała "swoją skuteczność rozpoczyna od dnia 1 września 2016 r.", a zatem po rozwiązaniu z radnym stosunku pracy w Szkole Podstawowej w Werchracie, a tym samym w sprawie brak było podstaw do wyłączenia radnego od głosowania. Zwłaszcza, że M. Ś. był przeciwko podjęciu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się zaś do naruszenia rat 59 ust. 1 u.s.o. organ wskazał, że wskazani przez skarżącego rodzice uczniów zostali pisemnie powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły, na dowód czego do skargi dołączono kopie pism kierowanych do ww. osób oraz kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru tych pism. Rada Gminy wskazała, że zaskarżoną uchwałę podjęto, ponieważ demografia na terenie Gminy Horyniec-Zdrój jest szczególnie niekorzystna. Zaledwie kilkoro uczniów w każdym roczniku nauczania powoduje, że koszty utrzymania szkoły są bardzo wysokie. Likwidacja czy też reorganizacja szkół odbywa się na terenie całego kraju, decyzje jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się w obowiązującym porządku prawnym i stanowią istotną cześć sprawowania władzy samorządowej. Stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały z powodu wadliwego dopuszczenia do udziału w głosowaniu radnego, którego głos "nie ma znaczenia w uzyskaniu niezbędnej większości", wydaje się stanowić dolegliwość niewspółmierną do skutków jakie niesie za sobą takie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15.04.2016 r. i wobec braku odpowiedzi na nie, skarżący skierował skargę w dniu 27.05.2016 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 P.p.s.a. Podstawą złożenia skargi był art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – powoływanej dalej również w skrócie "u.s.g." (obecnie obowiązuje t.j. ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 446), który umożliwia zaskarżenie podjętej przez organ gminy uchwały do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o ww. przepis obowiązkiem Sądu było zbadanie legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. W powołanym przepisie legitymacja skargowa została bowiem oparta na odmiennym kryterium niż ogólna zasada wyrażona w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymacja do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10, Lex nr 706654). S. W. w dniu wydania zaskarżonej uchwały był zatrudniony w Szkole Podstawowej w Werchracie jako nauczyciel zajęć technicznych i zajęć komputerowych, nie ulega zatem wątpliwości, że był legitymowany w rozumieniu art. 101 u.s.g. do jej zaskarżenia. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z przepisu tego wynika dwuetapowość procedury likwidacji szkoły – najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie uchwała o likwidacji szkoły. Pierwsza z nich ma charakter intencyjny, informuje o zamiarze podjęcia działań przez organ prowadzący szkołę i stanowi podstawę do ich podjęcia. Taka właśnie uchwała wyrażająca zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w Werchracie wraz z oddziałem przedszkolnym, Nr XII.91.2015, będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, została podjęta przez Radę Gminy Horyniec Zdrój w dniu 18 listopada 2015 r. W jej § 6 zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy Horyniec Zdrój do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, a w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów i Podkarpackiego Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do tegoż Kuratora o opinię na temat likwidacji szkoły. W tej sytuacji zawarty w skardze, a skierowany również do uchwały Nr XII.91.2015 zarzut niewłaściwego powiadomienia rodziców uczniów objętej zamiarem likwidacji szkoły nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu w niniejszej sprawie. Obowiązek powiadomienia rodziców uczniów został bowiem nałożony w tej uchwale, a zatem kwestia jego wykonania może być oceniona dopiero na etapie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły, która w rozpoznawanej sprawie miała miejsce w dniu 18 stycznia 2016 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g., który stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, stwierdzić należy, że został on naruszony, jednakże Sąd uznał, iż naruszenie to nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, a tym samym nie zadecydowało o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Przepis ten wprowadzony został do ustawy o samorządzie gminnym ustawą nowelizującą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) jako regulacja antykorupcyjna – jego celem było zapewnienie uczciwego sprawowania mandatu przez radnego poprzez wykluczenie wykorzystania go dla własnych korzyści, jak również zabezpieczenie przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego. Art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych, jak i takich, które nie mają charakteru prawotwórczego. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie ma znaczenie materialnoprawne, co oznacza, że zachodzi on w danej sprawie wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych radnego (por. wyrok NSA z dnia 11.01.2012 r., I OSK 2006/11, Lex Nr 1107471). Na gruncie niniejszej sprawy zatrudnienie radnego M. Ś. w Szkole Podstawowej w Werchracie w czasie kiedy podejmowano uchwałę o zamiarze likwidacji tej szkoły, jest wystarczającą przesłanką do wyłączenia go od głosowania. Taka przesłanka nie zachodzi natomiast w przypadku radnej B. J., która w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie była zatrudniona w objętej zamiarem likwidacji Szkole Podstawowej w Werchracie. Fakt jej zatrudnienia w Szkole Podstawowej im. Marszałka J. Piłsudskiego w Horyńcu-Zdroju, która zgodnie z zaskarżoną uchwałą intencyjną ma stać się szkołą filialną z utworzonymi oddziałami klas I – III w miejsce likwidowanej szkoły w Werchracie, nie przesądza o interesie prawnym tej radnej. W jej przypadku nie można bowiem wskazać konkretnego przepisu prawa uprawniającego do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej, co jest istotą interesu prawnego, który musi być osobisty, indywidualny, konkretny, obiektywny i aktualny, a nie ewentualny. Niewątpliwie zatem jedynie radny M. Ś. podlegał wyłączeniu od głosowania na podstawie art. 25a u.s.g. Nie oznacza to jednak automatycznie, że udział tego radnego w głosowaniu stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje nieważność uchwały. Kwestię te należy oceniać indywidualnie w konkretnej sprawie, w kontekście wyniku głosowania. Sąd podziela wyrażony w tym zakresie pogląd WSA w Białymstoku zawarty w wyroku z dnia 22.12.2011 r., II SA/Bk 168/11, Lex Nr 1688530, że jeżeli wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był się wyłączyć od głosowania nie miał wpływu na podjęcie uchwały, to należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.. Naruszenie byłoby istotne, gdyby uczestnictwo podlegającego wyłączeniu radnego przesadziło o przyjęciu uchwały lub nie. W rozpoznawanej sprawie uchwała nr XII.91.2015 została przyjęta po głosowaniu przez 14 radnych – 8 głosami "za", przy 6 głosach "przeciw". Gdyby zatem nie brał udziału podlegający wyłączeniu radny M. Ś. – czyli głosujących było 13 osób, to nawet zakładając, że głosował on "za" przyjęciem uchwały - wynik głosowania byłby 7 głosów "za", 6 – "przeciw", przy założeniu, że głosował przeciw- wynik byłby 8 "za", 5 "przeciw". Z powyższego wynika, że przy głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą głos 1 radnego nie był przesądzający o wyniku tego głosowania, a tym samym udział podlegającego wyłączeniu radnego w głosowaniu nad uchwałą nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Z tych przyczyn, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.