II SA/Rz 855/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. S. i P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2024 r. nr SKO.4160/34/2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących B. S. i P. S. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 10 maja 2024 r. nr SKO.4160/34/2023, wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...], Wójt Gminy [...], wszczął na wniosek B. i P. S. (dalej: "Skarżący") postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców, z sąsiednimi nieruchomościami: nr [...] stanowiącej współwłasność J. i T. P., nr [...] stanowiącej własność A. P. oraz nr [...] stanowiącej własność T. P. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone decyzją Wójt Gminy [...] z dnia 6 listopada 2023 r. nr [...], o zatwierdzeniu ustalonego w toku postępowania przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami. Z kolei postanowieniem z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...], Wójt działając na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) – dalej: "P.g.ik.", 1. ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na kwotę 7 500,00 zł; 2. kosztami postępowania, o których mowa w pkt 1 obciążył po połowie strony postępowania będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości: - kwotą w wysokości 3 750,00 zł B. i P. S. właścicieli działki nr [...]; - kwotą w wysokości 1 250,00 zł J. i T. P. właścicieli działki nr [...]; - kwotą w wysokości 1 250,00 zł A. P. właściciela działki nr [...]; - kwotą w wysokości 1 250,00 zł T. P. właściciela działki nr [...]. Organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego zapytania ofertowego w trybie zamówień publicznych, do wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami objętymi wnioskiem Skarżących, wyznaczony i upoważniony pismem Wójta Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. został geodeta J. F. Za przeprowadzone czynności rozgraniczeniowe i sporządzoną dokumentację wykonawca pobrał wynagrodzenie w wysokości 7 500,00 zł, zgodnie z fakturą złożoną w dniu 13 października 2023 r. które zostało opłacone przez Urząd Gminy w [...]. Organ wskazał, że wykładnią która powinna być podstawą dla organu administracji rozstrzygającego o kosztach związanych z rozgraniczeniem nieruchomości jest Uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. W ślad za ww. uchwałą organ administracji orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., powinien uwzględnić normę art. 152 i 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 – dalej: "k.c."). To zaś obligowało do wydania postanowienia w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania i rozdzielenia ich po połowie, zgodnie z zasadą, że właściciele gruntów sąsiednich mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymaniu stałych znaków granicznych. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: J. P., A. P. i T. P. Zdaniem żalących się, koszty postępowania rozgraniczeniowego winni pokryć B. i P. S. w całości – jako wnioskodawcy. W ich ocenie nie było konieczne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, bowiem nieruchomości były wcześniej rozgraniczane i przebiegały bez zmian w nienaruszonym stanie. Postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r. nr SKO.4160/34/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło zaskarżone postanowienie w punkcie 2 i kosztami o których mowa w pkt 1 postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] – tj. kwotą 7 500,00 zł obciążyło solidarnie B. i P. S., współwłaścicieli działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej spawie doszło do rozgraniczenia nieruchomości, które miały wyznaczoną granicę. Z protokołu ustalenia przebiegu granicy wynika, że w terenie istniały znaki (rury) wyznaczające jej przebieg. Granica została przyjęta przez strony bez zastrzeżeń. Wskazał, że Skarżący niewątpliwie mieli interes prawny w precyzyjnym ustaleniu przebiegu granicy, a więc w rozgraniczeniu, tym niemniej należy uwzględnić fakt, że na podstawie istniejących urządzeń granica de facto była określona, co przeczy twierdzeniom organu I instancji, że pomiędzy stronami istniał spór graniczny uzasadniający wszczęcie postępowania, tylko z tego powodu, że B. i P. S. zainicjowali postępowanie rozgraniczeniowe. Tym samym poniesione przez Organ I instancji wydatki tj. wynagrodzenie wykonawcy w wysokości 7 500,00zł, zapłacone przez Urząd Gminy [...] winny obciążyć wyłącznie wnioskodawców zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. i P. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że materiał zgromadzony w toku postępowania rozgraniczeniowego nie uzasadnia przyjęcia sposobu rozliczenia kosztów zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Skarżących przymiot strony w niniejszym postępowaniu należy oceniać przez pryzmat treści art. 28 k.p.a., skoro postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Skarżący wskazali, że pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, bowiem w sprawie przebiegu granicy interweniowała Policja w związku z postawieniem płotu. Ponadto podali, że w sprawie nigdy nie toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, a oni sami zmuszeni byli do złożenia wniosku o rozgraniczenie z uwagi na postawę państwa P., którzy wskazali inny przebieg granicy niż wynikający z użytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: " p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, dalej: "p.g.ik.") rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sąd (art. 29 ust. 3 P.g.ik.) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.ik.). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 p.g.ik.). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie rozgraniczeniowe może zatem przebiegać w dwóch stadiach tj. administracyjnym oraz sądowym. Pomimo tego, że instytucję rozgraniczenia nieruchomości uregulowano w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) to stanowi ono jedną całość. Jak wskazał NSA w przywoływanej wyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. nielogiczne byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 k.c.). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, to jest opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe, co wynika z treści art. 152-153 k.c., toczy się w istocie rzeczy w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to kto żądał jego wszczęcia. W przytoczonej także przez organ uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. NSA stwierdził, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, stwierdzając, iż jest ono zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3421/15, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1128/17). Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Stosownie zaś do art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W świetle uchwały 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r., o sygn. I OPS 5/06, organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem już sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony postępowania rozgraniczeniowego jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie reformatoryjne Organu II instancji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] o rozdzieleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na wszystkich uczestników postępowania proporcjonalnie do zakresu sporu i obciążyło w całości kosztami wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego, aktualnie Skarżących. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że przebieg granicy został ustalony na podstawie istniejącej dokumentacji geodezyjnej powstałej podczas podziału działek [...]. Zdaniem Kolegium skoro granica wynikająca z tych dokumentów pokrywała się z granicą z mapy ewidencyjnej to nie można mówić o sporze co do przebiegu tej granicy, a co za tym idzie interes w rozgraniczeniu mieli wyłącznie wnioskodawcy i powinni ponieść koszty tego postępowania. Skarżący nie zgadzają się z obciążeniem ich całością kosztów postępowania twierdząc, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie właścicieli wszystkich działek w obrębie spornej granicy. W sporze tym rację należy przyznać Skarżącym. Wbrew temu co twierdzi Organ w sprawie istniał spór graniczny a dowodem na to jest chociażby wydana w postępowaniu decyzja rozgraniczeniowa. Nie zmienia powyższego fakt, że w zasobie geodezyjnym znajdowały się dokumenty z podziału wymienionych wyżej działek i ustalone na ich podstawie punkty graniczne, które posłużyły geodecie do ustalenia przebiegu spornej granicy. Podkreślić bowiem należy, że przewidziana w toku prowadzonego na podstawie ustawy postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości procedura "przyjęcia granic" nie prowadzi do "ustalenia granic" czyli rozgraniczenia w rozumieniu art. 29 i n. ustawy P.g.ik. Określona w § 6 rozporządzenia procedura "przyjęcia granic" w toku postępowania ma czysto techniczny, niejako odtwórczy charakter. Do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w art. 97 ust. 1a pkt 8 u.g.n., przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania: 1) księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, oraz 2) danych w katastrze nieruchomości. Istotne jest także to, że co do zasady właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania podziałowego. Oznacza to, że nie ma on prawa kwestionować zapadłej w wyniku postępowania działowego decyzji, a więc przyjętych, a wśród nich granic nowopowstałych działek gruntu. Podkreślić również należy, że ewidencyjny podział nieruchomości pozostaje bez wpływu na dotychczasowy przebieg zewnętrznych granic nieruchomości, a więc zarówno granic nieruchomości dzielonej jak i granic nieruchomości z nią sąsiadujących. W zakresie spornych granic właściwym jest jedynie postępowanie rozgraniczeniowe. ( patrz wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 457/14). Zatem istnienie w sprawie dokumentów geodezyjnych dotyczących podziału działek i przyjętych na ich podstawie punktów granicznych nie miało waloru rozgraniczenia tych działek i w przypadku zgłoszenia przez jednego z właścicieli pretensji co do przebiegu granicy działki oznaczało wejście w spór i konieczność prawnego jej ustalenia. Sam fakt, że w wyniku tych czynności ustalono przebieg tej granicy według znaków granicznych ustalonych w ramach podziału działek nie oznacza, że nie było sporu co do jej przebiegu. Zaakceptowanie tych granic przez wszystkie strony postępowania pozwoliło na rozgraniczenie działek w trybie administracyjnym i jednocześnie oznaczało istnienie, po stronie wszystkich właścicieli działek wzdłuż spornej granicy, interesu w prawnym ustabilizowaniu jej przebiegu. Dopiero wydana w tym postępowaniu decyzja o rozgraniczeniu daje wszystkim właścicielom pewność co do jej prawnego przebiegu. Wbrew zatem temu co twierdzi Organ II instancji wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego powinni byli ponieść koszty tego postępowania, jak rozstrzygnął o tym Organ I instancji. Decyzja Kolegium nakładająca obowiązek poniesienia tych kosztów wyłącznie przez wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego jest sprzeczna ze wskazanymi zasadami wynikającymi z powołanych przepisów. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.