II SA/Rz 861/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi MW i SW jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 7 listopada 2012 r. JM zwrócił się do Burmistrza [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowo - biurowego z możliwą funkcją mieszkalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlami towarzyszącymi i obiektami małej architektury na działkach nr ewid. 1192/4, 1193/4, 1352/3 i 1352/4, obr. [.] w [.] przy ul. [.]. Wydane w sprawie przez Burmistrza decyzje z dnia [.] marca 2015 r. oraz z dnia [.] grudnia 2013 r. były uchylane przez SKO w [.] decyzjami z dnia [.] maja 2013 r. nr [.] oraz z [.] lutego 2014 r. nr [.], a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [.] września 2014 r. nr [.], Burmistrz [.] ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwana dalej w skrócie k.p.a. Wyjaśniono, że planowany budynek przeznaczony będzie do handlu detalicznego artykułami spożywczo-przemysłowymi o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, z możliwością dopuszczenia funkcji mieszkaniowej o powierzchni niewiększej niż 50 % powierzchni całkowitej budynku. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i jest wyposażony w niezbędne uzbrojenie. Nie było natomiast wymagane uzyskanie zezwolenia na zmianę przeznaczania gruntu rolnego na cele nierolnicze, gdyż działki położone są w granicach miasta. W odwołaniu MW i SW zarzucili niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza w zakresie gabarytów planowanej inwestycji względem obszaru działek, oraz nieuwzględnienie treści art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócili uwagę, że obecnie prowadzona jest w mieście [.] procedura uchwalania dla rzeczonego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rozwiązania przyjęte w tym dokumencie są odmienne od tych wynikających zaskarżonej decyzji. Między innymi budynek został zaprojektowany zbyt blisko potoku, a ponadto na części szlaku służebnego. Także powierzchnia sprzedaży jest dwukrotnie większa, niż określona w projekcie planu. Ustalona zaś szerokość elewacji frontowej wraz z dopuszczalną tolerancją odstępstwa do 20 % od ustalonej wartości ma stanowić dla inwestorów pozwolenie na realizacje inwestycji w granicy z ich działką, podczas gdy powinno zostać zachowane minimum wynoszące 4 m. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co wynika tez z analizy urbanistycznej. Zarzuty odwołania nie mogły zaś odnieść zamierzonego skutku, zwłaszcza odnoszące się do treści projektu planu miejscowego, gdyż nie jest to akt obowiązujący. Z kolei przepisy art. 1 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą samoistnie stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu, a zatem nie może naruszać interesu prawnego podmiotu uprawnionego do korzystania ze służebności. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, czy inwestor może zrealizować na danym terenie zaplanowaną przez siebie inwestycję, ale nie rozstrzyga o tym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MW i SW zarzucili jej wydanie z naruszeniem: 1) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji nie są istotne wymagania dotyczące ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a to w kontekście sąsiedztwa potoku i ochrony przeciwpowodziowej planowanego obiektu, także w zakresie wynikającym z dokumentów sporządzonych na potrzeby uchwalanego planu miejscowego dla rzeczonego terenu, 2) art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie dokumentów sporządzonych na potrzeby uchwalanego planu miejscowego dla rzeczonego terenu, 3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania kompletnego materiału dowodowego, w tym dokumentów sporządzonych na potrzeby uchwalanego planu miejscowego dla rzeczonego terenu odnoszących się do minimalnych odległości, jakie należy zachować przy lokalizowaniu obiektów względem potoku oraz powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, a ponadto nieuwzględnienie faktu dopuszczenia lokalizacji budynku na szlaku służebnym, 4) art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wyznaczenia linii terenu inwestycji oraz gabarytów planowanego budynku wraz z infrastrukturą, na skutek której – przy uwzględnieniu dopuszczalnego odstępstwa, dopuszczono faktycznie lokalizację budynku w granicy z ich działką, 5) art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, m.in. w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie powiadomiono ich przez wydaniem decyzji o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga okazała się niezasadna. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) zwana dalej w skrócie ustawą. W ocenie Sądu, mając na uwadze zarzuty skargi i rodzaj sprawy, w pierwszej kolejności zasadnym jest zobrazować charakter decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która determinuje możliwość rozpoczęcia prac budowlanych. Oznacza to, że należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest innymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że dla planowanego zamierzenia spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a następnie, czy łącznie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Sąd orzekający w pełni podziela, oparte na obszernym materiale dowodowym sprawy, zgromadzonym w sposób określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowisko organu, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Zatem i zasadę dobrego sąsiedztwa, którą ustawodawca sformułował wskazując, iż jest spełniona gdy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., II SA/Po 308/12 i z dnia 3 października 2012 r., II SA/Po 347/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Łd 752/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 279/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z takim rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa Sąd orzekający w pełni się zgadza, tym bardziej, iż ewentualne niedogodności związane z kontynuacją funkcji na obszarze analizowanym nie stanowi przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli więc w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, w oparciu o którą możemy ustalić, że mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, cech zabudowy to przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy organ obowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki budowy. Z materiału dowodowego sprawy w tym z wyznaczonego i opisanego obszaru analizowanego, w jego granicach mieści się w rodzaju i charakterze istniejącej w otoczeniu zabudowy, stanowiąc jej kontynuację i odpowiednie dla niej sąsiedztwo. Wnioski te znajdują potwierdzenie w treści analizy graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji. Nie ma zatem żadnych przeszkód, aby w oparciu o wskazaną zabudowę ocenić realizację zasady dobrego sąsiedztwa. Z tych względów organ prawidłowo ustalił, że zachowana jest omawiana zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż planowana inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy. W ocenie Sądu analiza urbanistyczno-architektoniczna dla potrzeb niniejszej sprawy została przeprowadzona w odniesieniu do obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki inwestycyjnej, stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki. Mając na uwadze zakres i przedmiot inwestycji organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia warunków zabudowy. Podejmowane działania znajdują oparcie w materiale sprawy, czynności zmierzające do ustalenia czy inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy zostały odzwierciedlone na mapie oraz w analizie urbanistyczno-architektonicznej i sporządzonych na ich podstawie wynikach. W rezultacie nie budzi wątpliwości, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponadto organ uzyskał odpowiednie uzgodnienia. Treść decyzji jest zgodna z treścią sporządzonej analizy i określa parametry inwestycji z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W decyzji określono linię zabudowy i parametry planowanego obiektu, które są parametrami maksymalnymi, co nie oznacza, ze dla potrzeb postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę parametry te zostaną dostosowane do wymogów Prawa budowlanego. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został jako średni wskaźnik w obszarze analizowanym, jak przewiduje § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie jako średni z obszaru analizowanego został wyznaczony udział powierzchni biologicznie czynnej. Gabaryty i forma zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej i wysokość elewacji fontowej oraz geometria dachu zostały ustalone stosownie do § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Skarżący w skardze podnoszą, że proces starania się o warunki zabudowy przez inwestora trwa od 2007 r. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem poprzednich postępowań były zamierzenia inwestycyjne polegające na budowie stacji benzynowej, myjni samochodowej. Obecnie kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora z dnia 7 listopada 2012 r. i jest odrębnym, to oznacza innym przedmiotowo postępowaniem od wcześniejszych. Różni te postępowania rodzaj planowanej inwestycji. Za niezasadny Sąd uznał zarzuty polegające na wprowadzeniu rozwiązań zawartych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego proponowanych dla terenu, na którym znajduje się planowana inwestycja. Projekt planu nie nosi cech aktu normatywnego, gdyż takie cechy nosi jedynie plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez właściwą terytorialnie radę gminy, który jest aktem prawa miejscowego i źródłem prawa. Stwierdzić należy, że w projekcie planu funkcja tego terenu została wprowadzona taka sama jak w decyzji o warunkach zabudowy, jak również i inne parametry, w tym linia zabudowy, wysokość budynku. Różnica dotyczy odległości projektowanego obiektu od potoku [.]. Decyzja o warunkach zabudowy jest sporządzana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, poddana byłą opiniowaniu i odległość ta nie została zakwestionowana. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wydawanym w wyniku stosowania przepisów publicznego porządku planistycznego i rozwiązania zawarte w zaskarżonej decyzji są wynikiem przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną przenosi się również na zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które musi uwzględniać przewidziane tak w ustawie jak i ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury wskazania dla określenia wymagań dla nowej zabudowy przewidzianej do realizacji na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, w którym ocenia się możliwość realizacji inwestycji we wskazanym we wniosku terenie. W kontrolowanym postępowaniu wynik przeprowadzonej oceny pozwolił na określenie warunków zabudowy, która nie przesądza o prawie prowadzenia inwestycji. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Wbrew zarzutom skargi materiał aktowy sprawy nie potwierdza zasadności zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. jak i przepisów prawa materialnego to jest art. 54 i art. 61 ustawy. Z wyżej podanych przyczyn skarga okazała się niezasadna i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.