II SA/Rz 861/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 22 maja 2024 r. nr 3/2024 w przedmiocie odmowy zawieszenia postepowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. W. kwotę 417 zł /słownie: czterysta siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. W. kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. II SA/Rz 861/24 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: "KWP") w Rzeszowie z 22 maja 2024 r. nr 3/2024 (L.dz. IR-812/2024) wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W podstawie prawnej organ wskazał art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy [....] K.W. (dalej: "skarżąca") rozkazem personalnym KWP z 29 stycznia 2024 r. nr 230 została zwolniona ze służby z dniem [...] lutego 2024 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca wraz z rodziną - mężem i małoletnimi dziećmi - zamieszkuje w kwaterze tymczasowej położonej w R., przy ul. [...] znajdującej w budynku Posterunku Policji w [...] – przydzielonego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji (dalej: "KPP") w [...] z 8 lipca 2019 r. nr 1/2019 o przydziale kwatery tymczasowej na okres pełnienia służby od dnia 8 lipca 2019 r. Wobec tego, że skarżąca została zwolniona ze służby KPP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia i przekazania tymczasowej kwatery położonej w [....] przy ul. [...] przez K.W. wraz z rodziną. Dnia 25 marca 2024 r. do KPP wpłynął wniosek pełnomocnika adw. P.O. – działającego w imieniu K.W., K.W.1. i małoletnich dzieci S. i H.W. o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia i przekazania tymczasowej kwatery do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie rozkazu personalnego nr 230 z dnia 29 stycznia 2024 r. wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji z dniem 23 lutego 2024 r. K.W. oraz do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania karnego w sprawie, sygn. akt: [...] Prokuratury Regionalnej w [...]. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr RW-132/2024 Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia i przekazania tymczasowej kwatery stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie KWP w Rzeszowie, położonej w R. ul. [...] znajdującej się w Posterunku Policji w [....] o pow. 48,70m2 przez K.W., jej męża K.W.1 oraz ich małoletnie dzieci S. i H.W. Zdaniem organu prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd. Nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024r., poz. 145), decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Przedmiotowy lokal pozostaje w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji związanej a organ Policji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli właściwej dla konstrukcji uznania administracyjnego. Nadto zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. W okolicznościach sprawy skarżąca została zwolniona ze służby z dniem 23 lutego 2024 r., a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał także, że nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania w trybie fakultatywnym – art. 98 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie zostało wszczęte z urzędu a nie na wniosek strony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K.W. – reprezentowana przez pełnomocnika adw. P.O. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nieprzeanalizowanie sytuacji rodzinnej skarżącej. W ocenie skarżącej postępowanie w sprawie opróżnienia i przekazania tymczasowej kwatery stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji powinno zostać zawieszone, gdyż oczywistym jest, że toczące się postępowania administracyjne oraz karne i ich prawomocny wynik będzie miał w stopniu oczywistym wpływ na wynik niniejszego postępowania administracyjnego. Wydana decyzja cechuje się "dowolnością". Wnosząca zwróciła się o zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie rozkazu personalnego nr 230 z dnia 29 stycznia 2024 r. wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2024 r. K.W. oraz do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania karnego w sprawie, sygn. akt: [...] Prokuratury Regionalnej w [....]. Ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 22 maja 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wyjaśnił, że rozkazowi personalnemu z 29 stycznia 2024 r. o zwolnieniu K.W. ze służby w Policji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że decyzja podlega wykonaniu i wywołuje skutki prawne przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji przełożony właściwy w sprawach jest uprawniony do wykonania wszystkich czynności związanych ze zwolnieniem funkcjonariusza w Policji bez konieczności oczekiwania, aż organ drugiej instancji rozpatrzy odwołanie funkcjonariusza i wyda stosowną decyzję. Nie zgadzając się z powyższym K.W. – reprezentowana przez pełnomocnika adw. P.O. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 2 i art. 87 Konstytucji RP przez prowadzenie postępowania administracyjnego w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, bez zachowania minimum rzetelności w analizie materiału dowodowego i dokonania subsumcji pod odpowiednią normę prawną. Z literalnej wykładni przepisu prawa - kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że zarówno organ I, jak i II Instancji miał obowiązek zawiesić przedmiotowe postępowanie. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie rażąco wadliwego postanowienia przez organ II Instancji tj.: - art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym m. in. brak rzetelnego wyjaśnienia sprawy, brak przeanalizowania sytuacji rodzinnej odwołującej, która zamieszkuje w tymczasowej kwaterze wraz z mężem i dwojgiem małoletnich dzieci. Zdaniem skarżącej postępowanie winno zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oraz postępowania karnego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która nakazywałaby natychmiastowe zakończenie niniejszego postępowania, w sytuacji gdy wynik postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oraz postępowania karnego nie jest wiadomy. - art. 6, art. 7 w zw. z art. 8 i art. 105 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy przez brak podania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skutecznych i racjonalnych argumentów prawnych i faktycznych wydanego rozstrzygnięcia - co czyni zasadnym zarzut, że wydane rozstrzygnięcia dotknięte są zupełną dowolnością. Wydanie decyzji administracyjnej o charakterze "uznaniowym", nie oznacza dowolności w jej wydaniu przez właściwy organ administracji, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Brak podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek działań prawnych czy też faktycznych mających na celu rozpoznanie istoty niniejszej sprawy spowodował naruszenie naczelnej zasady procesu administracyjnego: zasady prawdy materialnej oraz zasady rzetelnego procesu administracyjnego. Skoro przeciwko K.W. nie zakończyło się postępowanie przygotowawcze, to na chwilę obecną brak podstaw do ferowania wyroku karnego. Skarżąca stwierdziła, że na podstawie art. 63 w zw. z art. 95 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 98 i art. 101 § 3 k.p.a. przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia i przekazania tymczasowej kwatery organ II instancji miał obowiązek zawiesić do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie rozkazu personalnego z 29 stycznia 2024 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji Funkcjonariusza Policji K.W. oraz do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania karnego w sprawie sygn. akt [...] Prokuratury Regionalnej w [...] - czego błędnie nie uczyniono. Wobec powyższego skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, ewentualnie stwierdzenie nieważności obu rozstrzygnięć ze względu na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zwrócił się o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024, poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Kompetencje Sądu zawarte w art. 145 § 1 P.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. W sprawie objętej niniejszą skargą, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji K.W., przed Komendantem Powiatowym Policji w [....] toczyło się postepowanie w sprawie opróżnienia i przekazania tymczasowej kwatery stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie KWP w Rzeszowie, położonej w R. przy ul. [...] znajdującej się w Posterunku Policji w R. o pow. 48,70m2 przez K.W., jej męża K.W.1 oraz ich małoletnie dzieci S. i H.W. W toku tego postepowania wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej adw. P.O. o jego zawieszenie. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącej odebrał pismo zawierające ww. rozstrzygnięcie 19.04.2024 r., a w dniu 26.04. 2024 r. złożył na nie zażalenie z argumentacją przedstawioną w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Komediant Wojewódzki Policji w Rzeszowie rozpatrzył to zażalenie i postanowieniem z dnia 22 maja 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia KWP wskazał art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów nakazuje w sprawach nieuregulowanych stosować odpowiednio do zażaleń przepisy dotyczące odwołań, drugi wskazuje rodzaj rozstrzygnięcia, które wydaje organ odwoławczy. Organ II instancji pominął całkowicie treść art. 101 § 3 k.p.a., zamieszczonego w Dziale II rozdziale VI Kodeksu "Zawieszenie postepowania" i regulującego możliwość wniesienia środków zaskarżenia w sprawach związanych z zawieszeniem postępowania. Przepis ten stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W orzecznictwie sądowym nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu odczytywania treści tego przepisu, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Z powyższego wynika, że na pozostałe rodzaje postanowień – o odmowie zawieszenia postepowania oraz o jego podjęciu (po uprzednim zawieszeniu) – nie służy zażalenie. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA z 16 listopada 2023 r., II OSK 461/21, z dnia 12 października 2023 r., II GSK 2070/22). Trzeba również zwrócić uwagę na treść art. 141 § 1 k.p.a., który możliwość skutecznego wniesienia zażalenia uzależnia od istnienia przepisu, z którego wynika takie uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., postanowienie niezaskarżalne. Należy przy tym zauważyć, że postanowienie organu I instancji KMP prawidłowo nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia zażalenia. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że rozpoznając zażalenie skarżącej i wydając zaskarżone postanowienie bez podstawy prawnej umożliwiającej jego wydanie organ dopuścił się naruszenia prawa wyczerpującego przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zarządził zwrot uiszczonego wpisu od skargi, jako, że na podstawie art. 239 § 1 pkt d sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych są wolne od wpisu. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.