II SA/Rz 863/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z/s w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "A." Sp. z o.o. z/s w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "[A.] " sp. z o.o. z/s w [.] (dalej zwanej jako "skarżący" lub "Spółka") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] maja 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, które zapadło w następującym stanie sprawy; Ostateczną decyzją z dnia [.] lipca 2011 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ustalił dla Gminy Miasto [.] lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Przełączenie pompowni ścieków za [.] do kanału sanitarnego w ul. [.] z obejściem awaryjnym do ul. [.] " w ramach zadania "projekt odprowadzenia ścieków z dzielnicy [.] do kanalizacji miejskiej" na działkach nr 88, 91,103,107/3,107/4,113 obr. [.] i nr 1200,1362 obr. [.] położonych w rejonie ul. [.] w [.]. Podaniem z dnia 19 grudnia 2013 r., uzupełnionym 9 stycznia 2014 r., Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta [.] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, że pomimo posiadania statusu strony tego postępowania nie brała w nim udziału bez swej winy. Na skutek tej inwestycji dojdzie natomiast do faktycznego odłączenia od będącej własnością przedsiębiorstwa sieci na działce nr ewid. 107/2 przy ul. [.] w [.] stanowiącej także jej własność. Zaistniała zatem podstawa do wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej jako "Kpa". Postanowieniem z dnia [.] stycznia 2014 r. Prezydent Miasta [.] odmówił wznowienia postępowania, jednak na skutek zażalenia Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] postanowieniem z dnia [.] marca 2014 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę rozpoznania sprawy legitymacji Spółki po wznowieniu postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] ponownie odmówił wznowienia postępowania. Uznał bowiem, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania, czego ma dowodzić postanowienie SKO w [.] z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [.] lipca 2011 r. właśnie z powodu braku po stronie Spółki legitymacji do bycia stroną tego postępowania. Tym samym wznowienie postępowania nie było możliwe. W zażaleniu Spółka zakwestionowała ustalenie organu I instancji w zakresie legitymacji procesowej (statusu strony), gdyż należąca do niej działka nr 107/2 sąsiaduje z terenem inwestycji. Do należącej do niej sieci były zaś dotychczas przepompowywane ścieki z osiedla [.] w [.]. Na skutek projektowanego przełączenia doszło do rozdzielenia instalacji – rozdzielenia sieci należącej do Spółki oraz do [.] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [.] pomimo, że fizycznie nadal pozostają połączone, a rozdzielone są tylko zasuwami. Planowana inwestycja będzie zatem bezpośrednio ingerować w budowlę Spółki, a roboty budowlane będą realizowane w części na jej mieniu. Spółka dodatkowo wskazała, że na działce nr 107/3, na której jest zlokalizowana inwestycja znajduje się także sieć kanalizacji (kolektor grawitacyjny ks 400 i kolektor tłoczny kst 200), której właścicielem jest właśnie wnosząca zażalenie. Obydwie budowle faktycznie nachodzą na siebie i się stykają. Realizacja inwestycji narusza własność Spółki. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO w [.] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uznało, że skoro Spółce nie przysługiwał w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego status strony, to nie mogła ona skutecznie zgłosić żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Brak legitymacji był na tyle oczywisty, że uprawniał do wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 149 §1 Kpa bez konieczności badania tej kwestii po wznowieniu postępowania. Kwestia legitymacji procesowej została bowiem przesądzona w postanowieniu Kolegium z dnia [.] kwietnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Argumentacja strony oparta na regulacjach z zakresu prawa budowlanego nie mogła zmienić tej oceny, gdyż teren planowanej inwestycji jest oddalony od nieruchomości Spółki. W skardze wniesionej przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucono wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że nie przysługiwał jej w sprawie status strony postępowania lokalizacyjnego pomimo, że planowana inwestycja bezpośrednio oddziałuje na jej majątek, a art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji istnienia podstawy do uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Spółki z uwagi na sposób oddziaływania planowanej inwestycji na jej mienie, poprzez podjęcie robót budowlanych na jej mieniu, była legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu lokalizacyjnym jako strona, a stanowisko organów jest błędne. Na tej podstawie zażądano uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż w niej wyeksponowane. Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, (ONSA WSA 2008, nr 6, poz. 91; OSP 2009, z. 11, poz. 118) stwierdził, że: "Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego" (art. 149 § 1 K.p.a.). W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2397/98, LEX nr 47857 przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a., a także czy pochodzi ono od strony. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie w sposób oczywisty wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie i konieczne jest ustalenie czy jej służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Oczywisty brak omawianego przymiotu takiej osoby, stanowi podstawę wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Jak zasadnie wskazało SKO w zaskarżonym postanowieniu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. o odmowie wznowienia postępowania (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1332/09, LEX Nr 737704). Stanowisko SKO byłoby zasadne, gdyby Spółka w zażaleniu nie podała dodatkowych okoliczności, do których organ II instancji się nie odniósł. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12 (Lex nr 1502250) postanowienie o odmowie wznowienia postępowania oparte na art. 149 § 3 K.p.a. ma charakter formalny i sprowadza się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Dokonanie przez organ oceny interesu prawnego podmiotu niebiorącego aktywnego udziału w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie żądającego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w tym przedmiocie, wykracza, prawie zawsze, poza granice oceny formalnej. Organ zwykle musi przeprowadzić postępowanie połączone z analizą okoliczności sprawy w świetle przepisów prawa materialnego, od których może zależeć zaliczenie bądź niezaliczenie do kręgu stron danego postępowania. Zaznaczyć należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu, iż to na domagającym się wznowienia postępowania spoczywa obowiązek wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Wystarczy bowiem wskazanie okoliczności, które uzasadniają jego udział w postępowaniu. To organ administracji – jak stanowią przepisy art. 7 i art. 9 K.p.a. ma obowiązek dokonania ocen prawnych podawanych przez wnioskodawcę okoliczności, a w razie wątpliwości wskazanie konsekwencji prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego (tak NSA w wyżej powołanym uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12). Zasadnie SKO oceniło, że wskazane przez Spółkę przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) nie mają zastosowania do postępowania, którego przedmiotem była lokalizacja inwestycji celu publicznego. Regulują one bowiem odrębną materię i stosuje się je w postepowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednakże fakt, iż dana inwestycja nie została zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko nie zawsze przesądza o braku przymiotu strony innych podmiotów niż inwestor czy właściciel nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja. O tym, że krąg stron nie zamyka się zawsze tylko do inwestora i w/w właściciela nieruchomości świadczy sformułowanie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), który jedynie tym akurat stronom nakazuje doręczenie zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania, postanowień i decyzji kończącej postępowanie w piśmie. Jak podkreślił WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 261/15 użytego w art. 28 k.p.a. sformułowania, iż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo-skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (LEX nr 1760385). Tymczasem umknęła uwadze organów – zwłaszcza SKO, które rozpatrywało sprawę na skutek zażalenia Spółki – okoliczność podnoszona w tym zażaleniu. Spółka wskazała bowiem, że na działce nr 107/3, na której m.in. jest zlokalizowana inwestycja także jest zlokalizowana sieć kanalizacyjna (kolektor grawitacyjny ks 400 i kolektor tłoczny kst 200), której właścicielem jest skarżący. Do kwestii tej SKO nie ustosunkowało się w żaden sposób, a nie można wykluczyć, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem pominąć przepisu art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, który urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz innych urządzeń podobnych nie zalicza do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą one w skład przedsiębiorstwa. Na kolejnej stronie zażalenia Spółka podała z kolei, że obydwie budowle – tj. będąca przedmiotem postępowania jak i należąca do skarżącej sieć kanalizacyjna – "nachodzą na siebie i się stykają". W ocenie Sądu wyżej wskazane okoliczności powinny zostać poddane merytorycznej ocenie przez organy orzekające, co przeczy oczywistemu brakowi legitymacji Spółki. Organy bowiem powinny ocenić czy w/w kwestie rzutują na prawa i obowiązki Spółki w aspekcie art. 28 K.p.a., tj. czy jednak nie istnieją przepisy prawa materialnego, które wyposażałyby skarżącą w przymiot strony. W tej sytuacji, mimo postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] kwietnia 2014 r., nr [.], które podnoszonych kwestii nie poruszało, wątpliwa wydaje się "oczywistość" braku legitymacji Spółki pozwalająca na wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. W ocenie Sądu wydając takie postanowienie bez odniesienia się w nim do wszystkich wskazywanych przez skarżącą okoliczności mających uzasadniać jej interes prawny naruszono art. 149 § 3 K.p.a., a nie można wykluczyć, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To uchybienie proceduralne obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. To nie Sąd lecz organy powinny bowiem ocenić wszystkie podnoszone przez Spółkę okoliczności w aspekcie mogących mieć zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd natomiast jest władny ich stanowisko skontrolować pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze powyższe, skoro nie można wykluczyć, że nieodniesienie się do wszystkich okoliczności i zarzutów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi. Ponownie rozpatrując wniosek Spółki organy ocenią czy omawiane okoliczności mogą być zweryfikowane przed ewentualnym wznowieniem postępowania i w zależności od wyników tej oceny wydadzą stosowne rozstrzygnięcia.