II SA/Rz 870/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 870/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. K. i J. D. jest wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...], która zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismami z dnia [...] maja 2016 r. J. K. i J. D. jako spadkobiercy W. K., poprzedniego właściciela położonych w R. obr. [...] działek nr 2887 o pow. 0,1284 ha i nr 2888 o pow. 0,4820 ha, poinformowani zostali przez Prezydenta Miasta [...] "o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel" i możliwości złożenia w terminie 3 miesięcy wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskami z dnia [...] czerwca 2016 r. J. K. i J. D. zwrócili się do Prezydenta M. [...] o zwrot w/w nieruchomości. Postanowieniem z [...] września 2016 r. Nr [...] Wojewoda z uwagi na fakt, że wnioskowane do zwrotu działki stanowią własność Gminy Miasto [...], wyznaczył do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent M. [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] – wydaną na podstawie art. 4 pkt 9b¹, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - w pkt 1) orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w R., obręb 209 – Z., oznaczonej jako działki nr 2887 o pow. 0,1284 ha oraz nr 2888 o pow. 0,4820 ha (odpowiadającym dawnym działkom nr 783 i 782, obr. 205), będącej własnością Gminy M. [....], na rzecz J. D. w 1/6 części i J. K. w 5/6 części, w pkt 2) zobowiązał wyżej wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy M. [...] odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, zwaloryzowanego na kwotę 34 941 zł zgodnie ze sporządzonym na dzień 14 marca 2017 r. operatem szacunkowym, w pkt 3) orzekł o rozłożeniu ww. należności na 10 rocznych rat płatnych w terminach wskazanych decyzją (pierwsza rata w kwocie 10 000,02 zł w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, pozostałe 9 rat po 2 771,22 zł płatne od 2018 r. w terminie do 30 czerwca każdego roku) oraz o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy M. [...] polegającym na ustanowieniu na przedmiotowej nieruchomości hipoteki na kwotę 24 941 zł obejmującą należności z pozostałych 9 rat, w pkt 4) wskazał, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do założenia nowej księgi wieczystej z wpisem do niej hipoteki i dokonaniem zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w pkt 5) wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina M. [...]. Reprezentujący ją radca prawny zakwestionował ustalony sposób uiszczenia przez strony należnego odszkodowania oraz orzeczenie o zabezpieczeniu hipotecznym, które obejmuje tylko część zwracanego odszkodowania. W związku z powyższym zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda– działając w oparciu o art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n., w tym jej art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1. Nadto art. 216 tej ustawy poszerza zakres ich stosowania do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym m.in. przejętych na rzecz SP na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). W tym trybie, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1994 r. Rep. A numer [...], W. K. sprzedał Gminie Miasto [...] działki nr 782 i 783, położone w R., obr. [....] z przeznaczeniem pod cmentarz komunalny. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła na wniosek W. K., który pismem (z datą wpływu [...] czerwca 1994 r.) zwrócił się do Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miasta [...] z prośbą o wykupienie przedmiotowych działek. Z dokumentacji geodezyjno - prawnej wynika, że dawne działki nr 783 o pow. 0,1483 ha i nr 782 o pow. 0,4860 ha położone w R. w obr. [...] zmieniły powierzchnię i oznaczenie na działkę nr 2887 o pow. 0,1284 ha i działkę nr 2888 o pow. 0,4820 ha w obr. [...]. Organ zaznaczył, że ustawa u.g.n. przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Nadto istnieje możliwość zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych przez SP albo gminę na podstawie przepisów określonych w art. 216 u.g.n., w tym m. in. ust. 2 pkt 3 tego przepisu. Wojewoda podał, że z aktualnego orzecznictwa NSA wynika, że jeśli nieruchomość została nabyta przez SP albo gminę w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W rozpatrywanym przypadku ocenie podlegała kwestia, czy umowa w formie aktu notarialnego została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu na cel publiczny i czy w stosunku do nabytych na jej podstawie nieruchomości może być skierowane żądanie o zwrot. W ocenie Wojewody w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek wywłaszczenia, w związku z czym nie można dokonać zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji kierował się literalnym brzmieniem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który jednak nie ma zastosowania. Akta sprawy dowodzą, że wystąpił przypadek dobrowolnego zbycia nieruchomości na podstawie aktu notarialnego. Potwierdza to wniosek W. K. z datą wpływu do Wydziału Architektury i Geodezji UM [...] [...] czerwca 1994 r. i prośbą o wykupienie przedmiotowych działek przeznaczonych pod rezerwę pod cmentarz i propozycją ceny wykupu 15 tys. zł/m2. Powyższe świadczy, że pomiędzy W. K. a Gminą M. [...] doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży nieruchomości niezbędnej na cel publiczny, a strony w formie umowy ukształtowały stosunek cywilnoprawny na zasadzie równorzędności podmiotów. Konstrukcja prawna instytucji wywłaszczenia opiera się natomiast na przymusowym pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że dowodem potwierdzającym dobrowolne zbycie nieruchomości jest protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. spisany w sprawie ustalenia ceny kupna pomiędzy właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr 782 i nr 783, a przedstawicielami Zarządu Miasta [...] nabywającymi ją do zasobów gruntowych. Wynika z niego, że strony na zasadzie równorzędności podmiotów ustaliły cenę sprzedaży, a strona zbywająca nie była przymuszona do sprzedaż działek. Wojewoda wskazał, że w przypadku gdy nie doszło do wywłaszczenia, organ administracji nie ma obowiązku badać czy cel nabycia został zrealizowany, w szczególności czy został zrealizowany w terminach podanych w art. 137 u.g.n. Brak możliwości zastosowania przepisów u.g.n. skutkuje brakiem roszczenia mogącego być uwzględnionym w drodze postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkuje uchyleniem w całości decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania. Z tej przyczyny organ za niezasadne uznał odnoszenie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. K. i J. D. – zastępowani przez pełnomocnika (radcę prawnego) - wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.pa. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego wbrew ciążącemu w tym zakresie na organie odwoławczym obowiązkowi i nieustalenie, jakie okoliczności poprzedzały zbycie nieruchomości oraz czy istniały materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia i czy w sytuacji braku zbycia nieruchomości nastąpiłoby jej wywłaszczenie; - art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych; - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie bezzasadnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy orzeczenie pierwszoinstancyjne było niewątpliwie prawidłowe. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wobec czego brak jest podstaw do jej zwrotu w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że nastąpiło "nabycie nieruchomości" w rozumieniu art. 216 u.g.n., co skutkuje roszczeniem skarżących o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości zostali zawiadomieni przez BGM Miasta [...] o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel oraz pouczeni o możliwości złożenia w ciągu 3 miesięcy od dnia zawiadomienia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Ich zdaniem decyzja organu I instancji jest słuszna, a przeprowadzone przez ten organ postępowanie prawidłowe. W jego toku ustalono, że zgodnie z protokołem z [...] sierpnia 1994 r. ([...]) nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nabyte zostały do zasobów Gminy z przeznaczeniem pod cmentarz komunalny. Na dzień nabycia, tj. [...] sierpnia 1994 r., teren ten objęty MPZP Miasta [....] z 23 czerwca 1992 r. Nr [...] położony był w strefie wzgórz i doliny potoku Zalesiańskiego E.9 w konturze oznaczonym symbolem 11.ZC – tereny zielone pozostające w dotychczasowym użytkowaniu, stanowiące potencjalne rezerwy dla lokalizacji cmentarza komunalnego. Zdaniem skarżących w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a tym samym przysługuje im roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Bez znaczenia jest, czy samo odebranie własności nastąpiło decyzją administracyjną czy też wynikało z zawartej umowy. Zwrócili uwagę, że aktualne jednolite orzecznictwo sądów wskazuje, że wyżej wskazany przepis obejmuje swym zakresem nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji administracyjnej, ale także cywilnoprawną formę umowy. Z treści tego przepisu wyłączone są tylko te sytuacje, w których umowa była podstawą nabycia nieruchomości bez żadnego związku z realizacją celu publicznego. W okolicznościach sprawy sprzedaż nastąpiła w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z przeznaczeniem na cel publiczny - cmentarz komunalny. Nadto sama Gmina w odwołaniu nie kwestionowała zasadności zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody uchylająca orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji wobec stwierdzenia, że położone w R. obr. [...] działki oznaczone aktualnie nr 2887 i 2888 zostały dobrowolnie zbyte przez poprzednika prawnego skarżących na rzecz Gminy Miasto [...]. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budzi zastrzeżeń i może stanowić podstawę wyrokowania. Zaistniały spór sprowadza się w istocie do konieczności ustalenia, czy w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia wniosków skarżących (jak uznał to organ I instancji orzekając o zwrocie nieruchomości), czy też jak stwierdził organ odwoławczy, w związku z cywilnoprawnym charakterem nabycia nieruchomości przez Gminę M. [...] od poprzedniego właściciela, wnioskodawcom nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, co przemawia za bezprzedmiotowością postępowania i skutkuje uchyleniem decyzji zwrotowej oraz umorzeniem postępowania pierwszej instancji. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że powołany w podstawie prawnej decyzji Wojewody art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (przewidujący możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części) może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 K.p.a., a więc gdy postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, m.in. z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia danej sprawy lub brak przedmiotu postępowania względem którego organ administracji jest władny do rozstrzygania o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu). Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości co do zasady regulują przepisy art. 136 – 142 u.g.n. (Dział III, Rozdział 6 – Zwrot wywłaszczonych nieruchomości). W myśl art. 136 ust. 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dodatkowo jednak art. 216 u.g.n. – mający charakter przepisu szczególnego – rozszerza zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa (ust. 1) lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy (ust. 2) na podstawie taksatywnie wymienionych w nim regulacji; należy do nich m.in. wskazana w ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.), w trakcie obowiązywania której została zawarta umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości między jej właścicielem W. K. a Gminą M. [...]. Stosownie do powyższego, podstawowym warunkiem stwarzającym możliwość domagania się zwrotu nieruchomości jest ustalenie, czy była ona wywłaszczona, przejęta lub nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w trybie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. Pod pojęciem wywłaszczenia należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnej decyzji wywłaszczeniowej. Pozostawanie regulacji art. 216 u.g.n. w bezpośrednim odniesieniu do przepisów normujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości zawartych w dziale III, rozdziale 6 tej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie tej regulacji sprawy o zwrot może dotyczyć tylko takiej nieruchomości, odnośnie której cel nabycia lub przejęcia pozostawał w ścisłym związku ze stanowiącym przesłankę wywłaszczenia elementem przymusowości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że hipotezą art. 216 nie są objęte takie sytuacje faktyczne i prawne nabycia nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna została zawarta bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2011 r. I OSK 1562/10 i z 16 października 2009 r. I OSK 37/09). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżących o zwrot działek nr 2887 i 2888 nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż takie roszczenie im nie przysługiwało. Z dokonanych przez orzekające w sprawie organy ustaleń wynika, że Gmina M. [...] nabyła przedmiotowe działki na własność na podstawie czynności cywilno – prawnej, tj. umowy kupna – sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] sierpnia 1994 r. z poprzednikiem prawnym skarżących – W. K. Zarówno w treści tego aktu jak i treści protokołu spisanego [...] sierpnia 1994 r. w UM [...] na okoliczność ustalenia ceny kupna brak jest jakiegokolwiek wskazania mogącego świadczyć, że do zawarcia tej umowy doszło w okolicznościach, które stawiały zbywającego w sytuacji niejako przymusowej, zmuszając go do sprzedaży. Fakt, że wola byłego właściciela nie była ukształtowana perspektywą wywłaszczenia a strony umowy znajdowały się na równorzędnych pozycjach jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych znajduje przede wszystkim potwierdzenie w zalegającym w aktach administracyjnych sprawy wnioskiem ówczesnego właściciela złożonym w siedzibie UM [...] [...] czerwca 1994 r. Zawarte w nim sformułowania "zwracam się z prośbą o wykupienie" oraz "proponuję cenę wykupu" wskazują na dobrowolność działania wnioskodawcy oraz że inicjatywa wykupu wystąpiła z jego strony. Uwidoczniona w akcie notarialnym cena sprzedaży, tj. 95 145 000 zł odpowiada przy tym w pełni iloczynowi ceny zaproponowanej przez zbywcę (15 000 zł/m²) oraz sumy powierzchni działek (0,6343 ha), z czym koresponduje także oznaczona datą [...] sierpnia 1994 r. kontrasygnata Skarbnika M. [...] potwierdzająca posiadanie przez UM [...] środków na pokrycie zobowiązań wynikających z ich kupna. Co istotne, ani w akcie notarialnym ani w protokole nie wskazano, że nabycie następuje w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz że wskazany w nich cel nabycia (pod cmentarz komunalny) może uzasadniać zastosowanie procedury wywłaszczeniowej, mimo że zgodnie z jej art. 46 ust. 2 pkt 2, nieruchomość mogła być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli była niezbędna na cel budowy i utrzymania cmentarza. "Zagrożenia" wywłaszczeniem w tym zakresie trudno też wywodzić z zapisu obowiązującego w dacie sprzedaży MPZP Miasta [....] Nr [...] z 23 czerwca 1992 r., wg którego przedmiotowe działki stanowiły potencjalne rezerwy dla lokalizacji cmentarza komunalnego, a położone były w terenach rolnych pozostających w dotychczasowym użytkowaniu. Taki zapis w Planie – o ile mógł mieć wpływ na wystąpienie przez właściciela z propozycją wykupu – nie przesądzał o realizacji inwestycji i nie stał na przeszkodzie dalszemu wykorzystywaniu nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. W kontekście powyższego trudno zresztą uznać, aby nabycie nieruchomości przez Gminę pozostawało bez żadnego związku z zamiarem jej późniejszego wykorzystania i nie zostało w ogóle ujawnione w protokole oraz w akcie notarialnym, a także by wskazanie tego celu niejako samoistnie – bez uwzględnienia okoliczności towarzyszących - przesądzało o przymusowym charakterze sprzedaży. Decydującego argumentu w tym zakresie nie może stanowić wymieniona w treści aktu notarialnego wśród przedłożonych do jego zawarcia dokumentów uchwała Nr [...] Rady M. [...] z dnia [...] listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości. Nabycia w/w działek pod cmentarz trudno jednak identyfikować z nabyciem na rzecz Miasta [...] nieruchomości przeznaczonych zgodnie z miejscowym planem szczególnym zagospodarowania przestrzennego pod będące w trakcie realizacji konkretne inwestycje związane z budownictwem mieszkaniowym wielorodzinnym i jednorodzinnym wymienione w § 1 uchwały, czy też pod budownictwo komunalne oraz infrastrukturę techniczną i społeczną w postaci przepompowni wody dla osiedla P. – W., przebudowy ul. P., obwodnicy [...], realizacji II etapu szkoły przy ul. W., inwestycji liniowych: ciągi ciepłownicze, gazowe, sanitarne, deszczowe, energetyczne, teletechniczne i drogi, a także Placu [...], Domu [...] i parkingu w rejonie Al. [...] (§ 2). Uzasadnienia nabycia przedmiotowych działek nie można także wywodzić z opisanego w § 3 uchwały zamiaru regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych na cele publiczne. O ile mogło to być podyktowane wskazanym również w § 3 "nabywaniem nieruchomości do zasobów gruntów", to zamiar ten nie został powiązany z żadną konkretną inwestycją, a tym bardziej trybem nabycia. W powołanym zresztą w podstawie prawnej tej uchwały art. 13 w/w ustawy z 1985 r. mowa jest o tworzeniu zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w szczególności przeznaczonych na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (ust. 1), przy czym wyraźnie w ust. 2 tego artykułu zapisano, że zasoby te tworzone są przez terenowe organy administracji państwowej z gruntów stanowiących własność Państwa, jak i z gruntów nabywanych na własność Państwa zarówno w drodze umowy jak i wywłaszczenia. Wyraźnego podkreślenia w związku z tym wymaga, że zgodnie z brzmieniem art. 46 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z 1985 r., przepisy jej rozdziału 6 dotyczącego wywłaszczania nieruchomości stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Z takim właśnie umownym nabyciem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, które mimo że pozostawało w związku z potencjalnym zamiarem realizacji celu mogącego uzasadniać wywłaszczenie, nie miało charakteru przymusowego. Nie można przy tym pominąć również tak istotnej okoliczności, jak wynikający z art. 46 ust. 3 ustawy z 1985 r. wymóg, aby wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było poprzedzone przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy. W okolicznościach sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że ze strony Gminy M. [...] zostały podjęte czynności mające na celu realizację zapisów MPZP oraz by akt notarialny z dnia [...] sierpnia 1994 r. poprzedzony był negocjacjami mającymi skłonić właściciela nieruchomości do zawarcia umowy przenoszącej własność, czego oczywistym zaprzeczeniem jest wzmiankowana już wyżej jego prośba o wykup działek. Brak jest w związku z tym uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony W. K. umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Taki sposób przeniesienia jej własności nie jest objęty dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., co w ocenie Sądu prawidłowo z okoliczności sprawy wywiódł działający jako organ odwoławczy Wojewoda Podkarpacki uznając zaskarżoną decyzją, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu i orzekając o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skargi, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i zgodnego z rzeczywistością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w sposób nie budzący wątpliwości i zastrzeżeń – przede wszystkim w oparciu o akt notarialny oraz poprzedzający go protokół i wniosek W. K. – ustalono, że w świetle regulacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zwrot przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców jest niedopuszczalny, gdyż jej nabycie przez Gminę M. [...] nie pozostawało w związku z zamiarem jej wywłaszczenia. Ze skierowanego do Prezydenta M. [...] pisma Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. - przesyłającego kopie uchwały Nr [...] Rady M. [...] z dnia [...] listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości, wniosku o wykup działek, wyrysu z mapy ewidencji gruntów na dzień [...] czerwca 1994 r., protokołu ustalenia ceny kupna z dnia [...] sierpnia 1994 r. i kontrasygnaty potwierdzającej zabezpieczenie na ten cel środków finansowych – wynika, że są to wszystkie dostępne akta archiwalne dotyczące nabycia działek nr 782 i 783 obr. [...], którym odpowiadają aktualne numery 2887 i 2888 w obr. [....]. Poczynionym ustaleniom i wysnutym na ich podstawie wnioskom Wojewoda dał wyraz w uzasadnieniu swej decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z tego względu za zbędne i nie mogące skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy należało uznać ewentualne podejmowanie przez organy sygnalizowanych w skardze dodatkowych czynności mających na celu wyjaśnienie, jakie okoliczności poprzedzały zbycie nieruchomości, czy istniały materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, czy w przypadku niedokonania zbycia nieruchomości nastąpiłoby jej wywłaszczenie, a także poszukiwania na potwierdzenie tego dodatkowych dowodów w postaci świadków czy dokumentów. Zakwestionowanie w opisanej sytuacji woli zbycia nieruchomości byłego właściciela wyrażonej w formie prośby o wykup działek i poszukiwanie niejako "na siłę" argumentów na poparcie stanowiska przeciwnego podważałoby sens regulacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., z zakresu którego wyłączone są sytuacje, w których umowa będąca podstawą nabycia nieruchomości nie jest w żaden sposób obarczona realną perspektywą wywłaszczenia oraz wywieraną na zbywcę presją jej zastosowania, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W opisanej sytuacji – odmiennie niż zarzucono to w skardze - przesądzającego znaczenia dla uznania przedmiotowej nieruchomości za nabytą w trybie wywłaszczenia i uznania po stronie wnioskodawców jako spadkobierców byłego właściciela roszczenia o jej zwrot nie stwarza także dokonane przez Gminę M. [...] ich zawiadomienie w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. "o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Abstrahując od zawartego w nich zastrzeżenia, że nie rozstrzyga ono o zasadności wniosków o zwrot, należy wskazać, że przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. I OSK 2827/14). W okolicznościach sprawy wraz z pozostałym materiałem dowodowym wskazuje ona jednoznacznie na cywilnoprawny charakter umowy, oparty o zasadę swobody umów i niezależności stron. Z podanych względów wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody zasługuje na akceptację, a wniesiona na nią skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.