II SA/Rz 871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez gminę -postanawia- umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne Uchwałą Nr [...] z dnia 10 maja 2011 r. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w/z z art. 3 ust. 1, art. 5c pkt 3, art. 6 ust. 1 i art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) ustaliła opłatę za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 czerwca 2011 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 4 ust. 2 powyższej uchwały stanowiący, że miesięcznej opłaty w wysokości 70 zł. za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (z wyjątkiem nauki religii) nie wnosi się, gdy absencja dziecka trwa cały miesiąc kalendarzowy". Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, rodzice lub opiekunowie są zobowiązani do ponoszenia opłaty za świadczenia, z których korzystają ich dzieci. Brak jest zatem podstaw prawnych do decydowania przez Radę Gminy, że tylko nieobecność dziecka w przedszkolu trwająca cały miesiąc kalendarzowy uprawnia do zwrotu opłaty. Zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłaty powinny być pobierane za zajęcia na które dziecko faktycznie uczęszczało, bez względu na ogólny czas absencji (takie stanowisko odzwierciedlają wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. II SA/Go 575/10 i WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Wr 149/08). Uchwała Rady Gminy [...] z dnia 10 maja 2011 r. z uwagi na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę [...], została jednocześnie przez niego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. W jej uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż § 2 uchwały określa, iż za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (z wyjątkiem nauki religii) ustala się opłatę miesięczną w wysokości 70 zł. Jej ustalenie przez Radę Gminy jest niezgodne z prawem, bowiem taki zapis obliguje rodziców lub opiekunów prawnych do uiszczania stałej opłaty miesięcznej bez możliwości wyboru z jakich usług i w jakim zakresie czasowym mają zamiar korzystać. Zdaniem Wojewody większość wyszczególnionych w § 3 uchwały zajęć dydaktycznych nie spełnia kryteriów świadczeń rozszerzonych. Dotyczy to zajęć rozwijających zainteresowania i uzdolnienia artystyczne u dzieci, gier i zabaw tematycznych wspomagających rozwój społeczno – emocjonalny dziecka oraz zajęć i gier ruchowych wspomagających rozwój dziecka, które wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a zostały potraktowane jako świadczenia dodatkowe i odpłatne. Przepisy ustawy o systemie oświaty w art. 13a ust. 1 obligują też przedszkola do prowadzenia zajęć rozwijających sprawność fizyczną dzieci przez zapewnienie udziału w zajęciach ruchowych, grach i zabawach, a zatem za te zajęcia również nie mogą być pobierane opłaty jako wykraczające poza podstawę programową. W ocenie skarżącego poza delegację zawartą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uprawniającą do określenia opłat jedynie za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym podstawę programową wykracza też § 6 przedmiotowej uchwały dot. ustalania opłat za żywienie dziecka w przedszkolu. Wspomniana ustawa w art. 14 ust. 6 określa, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych stosuje się odpowiednio art. 67a tej ustawy; stanowi on, iż warunki korzystania ze stołówki przedszkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] reprezentowana przez jej Przewodniczącego wniosła u umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności jej uchwały z dnia 10 maja 2011 r. wskazując, że Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę /prawidłowy nr tej uchwały ustalony na podstawie akt administracyjnych to [...]/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określają między innymi przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzając się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Bezspornym jest, że w dniu 10 maja 2011 roku Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...]. Z postanowień jej § 10 wynika, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r." Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 czerwca 2011 roku Wojewoda [...] stwierdził nieważność jej § 4 ust. 2. W dniu 9 sierpnia 2011 roku Wojewoda [...] zaskarżył do WSA tę samą uchwałę nr [...] z dnia 10 maja 2011 r. Rady Gminy [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Rada Gminy [...] w dniu 30 sierpnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], a jej § 7 stanowi, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 maja 2011 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], a w jej § 8 przyjęto, że uchwała wchodzi w życie (...) z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2011 r. W związku z faktem, że zaskarżona uchwała, była już wcześniej przedmiotem kontroli przez organ nadzoru, a kontrola zakończona została wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały w części, to rozważenia wymagało czy dopuszczalna jest skarga w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza przepisów ustawy prowadzi w ocenie Sądu do konkluzji, że skarga taka jest dopuszczalna. Środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest między innymi uprawnienie tego organu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy. Skoro zatem wydanym w ustawowym terminie, rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność jedynie części kontrolowanej uchwały, to brak jest ustawowych przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć tę samą uchwałę do Sądu. Z przepisów art. 93 ust. 1 u.s.g. wynika, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy, jednakże w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W konsekwencji zdaniem Sądu wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy jest dopuszczalne zarówno wówczas gdy organ nadzoru nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia organu gminy, jak i w sytuacji gdy rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r. I OSK 273/07). Zatem, nie znajduje uzasadnienia wykładnia przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z której wynika, iż w przypadku kiedy organ nadzoru stwierdził we własnym zakresie nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy nie może zaskarżyć tej uchwały do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu wydanie przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego kończącego postępowanie nadzorcze, nie odbiera organowi nadzorczemu możliwości skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g. Zarówno interpretacja przepisu art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy oraz istota i funkcja organów nadzoru, a to stanie na straży praworządności zaprzecza takiemu rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Nałożone na organ nadzoru zobowiązanie do kontroli całej uchwały nie oznacza, że rozstrzygniecie organu nadzoru ma charakter definitywny i ostateczny. Nie budzi wątpliwości, że do aktów nadzoru wydawanych w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 110 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., statuujący związanie organu wcześniej wyrażonym przez siebie stanowiskiem procesowym. Skutki związania wynikające z art. 110 k.p.a. oznaczają zamknięcie wojewodzie drogi do cofnięcia podjętego i doręczonego gminie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w całości lub części. Chodzi tu więc o okoliczność polegającą na niedopuszczalności jakiejkolwiek zmiany wcześniejszego aktu kończącego postępowanie nadzorcze. "Przepis art. 110 k.p.a. reguluje niedopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia nadzorczego, przez organ, który wydał decyzję po jej doręczeniu lub ogłoszeniu" (patrz: wyrok NSA z dnia 7.12.2010 r. II OSK 198/10). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreśla się, że dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pozostawanie uchwały organów gminy w obrocie prawnym oraz trwające stale przekonanie organu nadzoru o jej sprzeczności z prawem (patrz: uchwała NSA z 8 listopada 1999 r. OPS 5/99). Zdaniem Sądu gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały a następnie wniósłby do sądu skargę na tą samą uchwałę należałoby uznać, że skarga byłaby niedopuszczalna z braku przedmiotu zaskarżenia, który wcześniej rozstrzygnięciem nadzorczym został pozbawiony bytu prawnego. W związku z uchyleniem przez Radę Gminy [...] uchwały objętej skargą jeszcze przed jej rozpoznaniem, rozważyć należy również kwestię bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w świetle przepisów art. 161 § 1 p.p.s.a. Zarówno uchwała z dnia 10 maja 2011 roku objęta skargą jak i uchwała z dnia 30 sierpnia 2011 r., którą uchylono pierwszą z nich obowiązywała od dnia 1 września 2011 roku. "Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydanie przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" – stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/9. A contrario, skoro zaskarżona uchwała obowiązywała od dnia 1 września 2011 r. a uchwała ją zmieniająca obowiązywała również od dnia 1 września 2011 roku zasadnym jest przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego i jego umorzenie. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd umorzył postępowanie.