II SA/Rz 878/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w dalszej części także Kolegium oraz SKO) – w oparciu o art. 134 w zw. z art. 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. SP. z o.o. z siedzibą w T. złożonego przez radcę prawnego D. B. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...] o odmowie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Rozstrzygnięcia te zapadły w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 4 lutego 2011r. A. Sp. z o.o. zwróciło się do Burmistrza Miasta [...] o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] zezwalającej tej Spółce na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta [...] poprzez rozszerzenie miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów o Instalację do Produkcji Paliwa Alternatywnego zlokalizowaną w G. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Burmistrz Miasta [...]odmówił dokonania wnioskowanej zmiany wskazując, że z informacji uzyskanych od Marszałka Województwa [...] wynika, że zapisy Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami nie przewidują przekazywania odpadów z gmin ujętych w Zakładzie Zagospodarowania Odpadów "[...]" do instalacji znajdujących się poza województwem [...]. Organ zwrócił ponadto uwagę na brzmienie art. 9 ust. 3 i ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), wedle którego niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia. Organ podniósł, że wprawdzie art. 9 ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach dopuszcza możliwość poddania odzyskowi bądź unieszkodliwianiu odpadów poza obszarem województwa, w którym zostały one wytworzone, jednak tylko w sytuacji, gdy odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji lub miejsca przeznaczonego do tego odzysku w innym województwie jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. Najbliżej położoną J. jest zaś Sortownia Odpadów w W. Odwołanie od tej decyzji podpisane przez radcę prawnego D. B. złożyło A. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów w oparciu o Instalację do Produkcji Paliw Alternatywnych zlokalizowaną w G., względnie o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona odwołująca się wskazała, że błędne jest porównywanie instalacji w W. do tej w G., bowiem są to instalacje o różnych parametrach i zdolnościach produkcyjnych. Nadto Spółka zarzuciła organowi naruszenie zasady określonej w art. 77 § 1 k.p.a. W związku z tym, iż do przedmiotowego środka zaskarżenia nie dołączono pełnomocnictwa, w piśmie z dnia 1 czerwca 2011r. SKO wezwało radcę prawnego D. B. do uzupełnienia powyższego braku poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa upoważniającego go do reprezentowania Spółki w przedmiotowej sprawie, zakreślając 7-dniowy termin oraz wskazując, iż nieusunięcie wskazanego braku skutkować będzie pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia. Przy piśmie z dnia 14 czerwca 2011r. radca prawny D. B. przedłożył podpisany nieczytelnie, poświadczony przez siebie za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa datowanego 22 listopada 2010r. upoważniającego wyżej wymienionego do "reprezentowania Mocodawcy przed właściwymi sądami we wszystkich instancjach, jak również do reprezentowania w prowadzeniu rozmów, negocjacji oraz innych koniecznych czynności wraz z postępowaniem ugodowym w stosunkach z osobami trzecimi, we wszelkich sprawach dotyczących Mocodawcy wedle jego uznania". W dalszej części tego dokumentu wskazano, że obejmuje on umocowanie pełnomocnika do "reprezentowania mocodawcy przed Sądami Powszechnymi wszystkich instancji, przed organami egzekucyjnymi, a także do prowadzenia negocjacji, zawierania ugód oraz podejmowania w imieniu mocodawcy innych koniecznych czynności w stosunkach z osobami trzecimi, wedle własnego uznania". Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wskazanego odwołania z powodu braku legitymacji do jego złożenia. W ocenie Kolegium, treść nadesłanego pełnomocnictwa wskazuje, iż nie obejmuje ono swoim zakresem umocowania do występowania nie tylko w tej konkretnej sprawie, ale w ogóle w jakichkolwiek sprawach administracyjnych przed organami administracji. Kolegium zwróciło także uwagę, iż na podstawie treści tego dokumentu nie da się ustalić, czy osoba udzielająca pełnomocnictwa w imieniu Spółki sama umocowana jest do jej reprezentowania. SKO zaznaczyło, że skoro osobą wzywaną do uzupełnienia przedmiotowego braku jest podmiot zawodowo zajmujący się reprezentowaniem swoich klientów – radca prawny, to należy od niego oczekiwać wiedzy prawniczej pozwalającej na właściwą interpretację dokumentu pełnomocnictwa tj. na prawidłową ocenę, w jakim zakresie upoważnia go ono do reprezentowania mocodawcy. Z tego względu organ odwoławczy uznał, iż niezasadnym byłoby kierowanie kolejnych wezwań do przedłożenia należytego pełnomocnictwa. Powołując się na orzecznictwo sądowe (np. wyrok NSA z 15.04.2010r., I OSK 135/10, Lex Nr 595093) SKO stwierdziło, że jeśli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym terminie organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania stosownie do art. 134 k.p.a., gdyż nieuzupełnione w terminie braki stanowią jedną z przyczyn jego niedopuszczalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazane postanowienie A. Sp. z o.o. wniosło o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 56 i art. 98 Kodeksu cywilnego przez nieuznanie zakresu udzielonego pełnomocnictwa do wszelkich czynności prawnych w sprawach Spółki, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez brak dokonania wykładni oświadczenia Spółki dotyczącego zakresu udzielonego pełnomocnictwa, - art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezastosowanie, - art. 9 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie czynności wezwania o podpisanie przez Spółkę pełnomocnictwa, - art. 6, art. 77a § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności sprawdzających w celu ustalenia osoby, która złożyła podpis pod pełnomocnictwem, - art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności dowodowych mających na celu precyzyjne określenie zakresu udzielonego pełnomocnictwa i ustalenie podpisującej go osoby. Zdaniem skarżącej Spółki, z treści pełnomocnictwa wynika uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania jej we wszelkich sprawach z prawem podejmowania wszelkich koniecznych czynności, za czym przemawia wykładnia dokonana w oparciu o art. 56, art. 65 § 1 i art. 98 Kodeksu cywilnego. Spółka podkreśliła, że organ administracyjny winien wszelkie istniejące w sprawie wątpliwości dokładnie wyjaśnić lub zinterpretować na korzyść strony, a nie samodzielnie domniemywać jej wolę. Spółka podniosła, iż w razie wątpliwości odnośnie do zakresu udzielonego pełnomocnictwa organ powinien był wezwać ją do podpisania odwołania. Ponadto, zdaniem Spółki, organ mógł zwrócić się do właściwego sądu rejestrowego o wydanie odpisu wzoru podpisu osób uprawnionych do reprezentacji podmiotu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z 2002 r/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r. / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli sądowej w takim zakresie jest postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Stosownie do przepisu art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 Nr 98 poz.1071 ze zm./ zwanej dalej jako k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W rozpatrywanej sprawie , odwołanie A. Sp. z o.o. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] wniesione zostało przez Radcę Prawnego D. B., który do odwołania nie dołączył pełnomocnictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze / dalej - SKO / pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. wezwało pełnomocnika do uzupełnienia tego braku powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a, , który brzmi – "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Wskazano również na brzmienie przepisu art. 33 § 3 k.p.a. , zgodnie z którym pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa oraz przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej / Dz. U. Nr 225 poz. 1635 z 2006 r./ , nakładające obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd zwraca uwagę , że z przepisu art. 33 § 3 k.p.a. wynika obowiązek dołączenia przez pełnomocnika do akt pełnomocnictwa uprawniającego do działania imieniem mocodawcy. Dla pełnomocnika profesjonalnego, jakim jest radca prawny, obowiązek ten powinien być oczywisty. Mimo to, organ, spełniając wszelkie wymogi, jakie stawia k.p.a. , wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków. Z nadesłanego ,w odpowiedzi na wezwanie ,pełnomocnictwa , nie wynika, by Radca Prawny D. B. był umocowany do działania imieniem mocodawcy przed organami administracji, czy sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, z treści pełnomocnictwa powinien wynikać jego zakres, a w szczególności, w jakim postępowaniu i przed jakim organem, czy sądem, pełnomocnik może dokonywać czynności imieniem swojego mocodawcy. Dodać dodatkowo należy, że z przedłożonego przez Radcę Prawnego D. B. pełnomocnictwa nie wynika, kto go udzielił, bowiem podpis mocodawcy jest nieczytelny. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego , że treść tego dokumentu nie pozwala na ustalenie kto udzielił pełnomocnictwa i czy osoba ta uprawniona jest do jednoosobowej reprezentacji spółki. Sąd podziela także stanowisko , że od radcy prawnego , jako osoby zawodowo zajmującej się reprezentowaniem swoich klientów należy oczekiwać właściwego reagowania na wezwanie organu o usunięcie braków , zwłaszcza, że organ przytoczył wszystkie przepisy k.p.a. mające w tym przypadku zastosowanie. Dlatego nie było uzasadnione ponowne wzywanie pełnomocnika o uzupełnienie braków. Należy też dodać, mimo, że nie ma to związku z oceną zaskarżonego postanowienia , że do skargi dołączone zostało to samo pełnomocnictwo z 22 listopada 2010 roku i dopiero po dwukrotnym wezwaniu, pełnomocnik przedłożył Sądowi prawidłowe / jak sam określił w piśmie z 7 pażdziernika 2011 roku / pełnomocnictwo do działania w niniejszym postępowaniu. Wskazując na powyższe, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego z przyczyn podanych wyżej. Zarzuty skargi , że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie mogą być uwzględnione. Przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do działania imieniem mocodawcy , jest obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika w każdym postępowaniu i przed każdym sądem, organem , czy podmiotem przed którym pełnomocnik reprezentuje swego klienta, czego wymaga rzetelność działania w cudzym imieniu. W wypadku przeoczenia, czy zaniedbania tego obowiązku, korzysta się z instytucji wezwania do uzupełnienia braków. Jednak nie uzupełnienie braków w terminie, bądż uzupełnienie w sposób nieprawidłowy skutkować musi w sposób przewidziany w przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania było prawidłowym rozstrzygnięciem i zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych/ vide: m.in. I OSK 1814/10 LEX 951995, I OSK 135/10 LEX 955093 /. Wskazując na powyższe, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a oddalił skargę, jako nieuzasadnioną i pozbawioną podstaw prawnych.