II SA/Rz 88/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr/ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu L. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działkach -sprzeciw oddala- Przedmiotem sprzeciwu M. i L.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego , dalej "Kolegium" z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. [...] Wójt Gminy [...] odmówił uwzględnienia wniosku E.D. i zobowiązania właścicieli gruntu - działki nr 250/3 położonej w miejscowości N. - L.S. i M.S., do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W sprawie nie doszło bowiem do zmiany stosunków wodnych ani do wystąpienia szkody. W odwołaniu od powyższej decyzji E.D. i Z.D. zarzucili decyzji brak jednoznaczności i niekompletność oraz wydanie jej w oderwaniu od treści wniosku o wszczęcie postępowania. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a.") i art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej "P.w.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 29 ust. 3 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą na gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmiany w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może w decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powołany przepis art. 29 ust. 3 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający dla jego zastosowania. Zastosowanie tego przepisu jest więc uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody, szkodliwego wpływu dokonanych zmian na grunty sąsiednie, a w końcu adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wymienionymi zdarzeniami. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 P.w. wymaga zatem przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego. Oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W myśl wskazanego przepisu decyzja winna składać się z uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego, czyli wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a jego brak lub nawet ogólnikowość powoduje, że strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz wyrażenia zarzutów w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uzasadniając swoje stanowisko dokonał jedynie streszczenia przebiegu postępowania całkowicie pomijając obowiązek dokonania ustaleń. Ustalenia faktyczne to fakty, które organ uznał za udowodnione, a nie sprawozdanie z czynności, które zostały podjęte w toku postępowania. Niezależnie od wskazanych uchybień zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu odwoławczego, nie jest wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a zaskarżoną decyzję uznać należy za przedwczesną. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie zweryfikował twierdzeń wnioskodawcy czy na terenie działki 250/3 doszło do obniżenia terenu i czy ewentualnie zmiana ta mogła czy też spowodowała zmianę stosunków wodnych, a w końcu czy na nieruchomości należącej do wnioskodawcy wystąpiła jakakolwiek szkoda. Materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji nie wyjaśnia także pierwotnego stanu wody na gruncie. Organ nie ustalił dotychczasowych stosunków wodnych, a bez tych ustaleń nie można przesądzić czy na nieruchomościach objętych postępowaniem doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do dokumentacji fotograficznej oraz twierdzeń wnioskodawcy. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji sprowadził się jedynie do odebrania oświadczeń od stron postępowania. W prowadzonym postępowaniu nie przeprowadzono natomiast szczegółowych oględzin nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem tj. działek nr 248 i 250/3. Przepisy k.p.a. nie regulują zasad i trybu przeprowadzania dowodu z oględzin. Z wykładni językowej przepisu art. 89 § 2 wynika jednak, że ilekroć zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę albowiem dowód z oględzin winien być przeprowadzony przy czynnym udziale stron. Przy czym ich udział w czynnościach nie powinien sprowadzać się do biernego uczestniczenia w oględzinach, winien być to udział aktywny. Z przebiegu takiego dowodu powinien być sporządzony protokół, którego istotnym elementem będzie opisanie przedmiotu oględzin. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził co prawda w dniu [...] stycznia 2018 r. rozprawę administracyjną. Jednakże w jej trakcie odebrano jedynie zeznania od stron postępowania całkowicie pomijając konieczność dokonania opisu spornych nieruchomości. Organ odwoławczy ponadto podzielił szeroko reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. W związku z powyższym organ pierwszej instancji winien co najmniej rozważyć możliwość i zasadność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia rzeczywistego stanu wody na gruncie objętym postępowaniem i jego wpływu na grunty sąsiednie. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego na obecnym etapie postępowania brak było możliwości podjęcia merytorycznej oceny sprawy, albowiem zebrany materiał dowodowy mogący posłużyć do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie jest kompletny, a decyzja organu pierwszej instancji, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy była przedwczesna. Przedstawione względy skutkowały zatem koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż zaistnienie przesłanek nałożenia nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 P.w., nie zostało w sprawie dostatecznie wykazane ani wykluczone. Powyższych ustaleń organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnie, w ramach postępowania odwoławczego. Zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego przekracza ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a. Sprzeciwia się temu również zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od wskazanej wyżej decyzji M. i L.S. zarzucili naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 3 P.w. oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego orzeczenia. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości. W ocenie skarżących samo naruszenie art. 107 k.p.a. nie powinno stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy [...], gdyż nie ma to znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Także nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym jest sformułowany przez organ odwoławczy zarzut pod adresem decyzji organu I instancji, że organ ten nie wyjaśnił i nie zweryfikował twierdzeń wnioskodawcy czy na terenie działki 250/3 doszło do obniżenia terenu i czy zmiana ta wpłynęła na zmianę stosunków wodnych oraz czy na terenie działki wnioskodawcy nastąpiła jakakolwiek szkoda. Działka wnioskodawcy stanowi na gruncie szlak drożny, który wielokrotnie był utwardzany co spowodowało, że teren w tym miejscu na skutek działań wnioskodawców podniósł się, natomiast nie doszło do obniżenia terenu na działce 250/3. Powyższe wynika z akt sprawy, w tym zdjęć. Działki wnioskodawców położone są wyżej i to z nich spływa woda w stronę działki skarżących. Jeżeli miałaby nastąpić ewentualna szkoda to na należącej do nich działce. Organ administracji był w terenie dokonywał oględzin, strony były na miejscu, ponadto złożone zostały liczne pisma zawierające ich stanowiska w sprawie w których wypowiedziały się co do sprawy. Fakt, że wypowiedzi te nie są w protokole lecz w pismach złożonych do akt nie ograniczył w żaden sposób postępowania wyjaśniającego. Opisu spornych nieruchomości dokonały strony bardzo szczegółowo. W tej sytuacji niecelowe jest powoływanie dowodu z opinii biegłego sądowego, którego przeprowadzenie znacznie wydłuży postępowanie oraz podniesie jego koszt. W ocenie skarżących w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy istniała jest możliwość podjęcia merytorycznej oceny sprawy bez jej uchylania do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprzeciw Spółki okazał się niezasadny dlatego też podlegał oddaleniu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Zaskarżona do WSA decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Sąd po przeanalizowaniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wszczętej ze sprzeciwu doszedł do wniosku, że Organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie zaistniały przyczyny określone w tym przepisie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że po myśli art. 545 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), która, z pewnymi wyjątkami, weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. – do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe (...). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 11 grudnia 2017 r., a zatem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, winno być prowadzone na podstawie art. 29 ust. pkt 1 i 2 P.w. (obowiązującego do dnia 31 grudnia 2017 r.), a zatem ten przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a nie powołany przez Organ I instancji art. 234 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Po myśli art. 29 ust. pkt 1 i 2 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 3 P.w.). Stosownie do art. 29 ust. 3 P.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nie podlega kwestii, iż postępowanie dowodowe, prowadzone w celu potwierdzenia zaistnienia powyższych okoliczności musi się odbywać z zachowaniem wymogów wskazanych w art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., zaś jego wyniki winny znaleźć odzwieciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych za mocno utrwalone uznaje się stanowisko o konieczności przeprowadzenia w ramach postępowania dowodowego dotyczącego sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, dowodu z opinii biegłego hydrologa, czyli osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną z zakresu hydrologii (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r. II SA/Bk 300/10, WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r. II SA/Lu 761/09, WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 669/08). Inne dowody, takie jak przeprowadzone w niniejszej sprawie, dowód z oględzin czy dowód z zeznań świadków są również niezbędne, ale mają charakter pomocniczy. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zasób wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (organ administracji z reguły nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych). Należy przy tym podkreślić, że kwestia zasadności powołania opinii biegłego powinna być rozstrzygana każdorazowo w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Powołanie dowodu z opinii biegłego może być niezbędne zwłaszcza wówczas, gdy istnieje różnica stanowisk stron w kwestii zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych i będącego jego następstwem powstania ewentualnej szkody. Opinia biegłego, w takiej sytuacji, jest jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym – w razie przesądzenia tego związku – rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego też w przypadku braku możliwości wyjaśnienia kwestii spornych w oparciu o inne środki dowodowe, organ zobowiązany jest do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W praktyce, przy spornych interesach i stanowiskach stron występujących zawsze w sytuacji, gdy doszło do wszczęcia postępowania sądowego to właśnie ten środek dowodowy służy rozstrzygnięciu okoliczności, o których mowa powyżej Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Mimo sporu, co do kwestii naruszenia stanu wody na gruncie i faktu wystąpienia szkód Organ I instancji w sposób nieuprawniony, nie posiadając stosownej fachowej wiedzy, dokonał samodzielnej oceny, że wody opadowe w obrębie działek objętych sporem spływają w sposób zgodny z kierunkiem naturalnego spadku terenu nie powodując powstawania szkód. Oznacza to, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez Organ I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pod kątem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 P.w., a tym samym ustalenia czy doszło do zmiany stanu na gruncie, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. Rację należy przyznać Organowi odwoławczemu, że brak było możliwości podjęcia merytorycznej oceny sprawy, albowiem zebrany materiał dowodowy mogący posłużyć do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie był kompletny, a decyzja Organu pierwszej instancji, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy była przedwczesna. Przedstawione względy skutkowały zatem koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż zaistnienie przesłanek nałożenia nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 P.w., nie zostało w sprawie dostatecznie wykazane ani wykluczone. Ponieważ zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego przekraczał ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a., a brakujących ustaleń organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnie w ramach postępowania odwoławczego, zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 151a § 2a P.p.s.a. oddalił sprzeciw.