II SA/Rz 886/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów -skargę oddala- II SA/Rz 886/08 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wydane w wyniku zażalenia W. I. na postanowienie Wójta z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o odmowie wydania kserokopii dokumentów. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 17 pkt 1, art. 73, art. 74 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji zostało wyjaśnione, że zawiadomieniem z dnia 9 września 2008 r., nr [...] Wójt poinformował K. i A. L. oraz W. I. o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1613/10 w N. na rzecz K. i A. L., zam. [...]. Jednocześnie organ wskazał na możliwość zapoznania się w tej sprawie z dokumentami. W związku z w/w zawiadomieniem W. I. pismem z dnia 11 września 2008 r. zażądał wydania kompletu kserokopii dokumentów zgromadzonych w tej sprawie. W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 15 września 2008 r., nr [...] odmówił wydania kserokopii dokumentów stwierdzając, że żądanie to nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 73 k.p.a. Wójt wyjaśnił, że strona ma prawo przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ podkreślił, że akta sprawy zostały w dniu 12 września 2008 r. udostępnione pełnomocnikowi tj. B. K. Kolejnym wnioskiem z dnia 15 września 2008 r. W. I. ponowił swoje żądanie o wydanie kserokopii dokumentów. W uzasadnieniu wskazał, że celem tej sprawy jest cyt: "ustalenie stanu prawnego obiektu budowlanego wzniesionego na terenie do takiego celu nie przeznaczonym". Dlatego uzyskanie kompletu znajdujących się w aktach sprawy dokumentów stanowi podstawę ewentualnej weryfikacji podjętych w tej sprawie działań Wójta. Dokumenty te są potrzebne dla oceny prawidłowości decyzji, której wydanie zostało zapowiedziane doręczonym zawiadomieniem z dnia 9 września 2008 r. Zaznaczył, że odmowa wydania dokumentów z dnia 12 września 2008 r. jego pracownikowi nie znalazła żadnego racjonalnego uzasadnienia i jest całkowicie bezprawna. W jego ocenie Wójt swoim postępowaniem uniemożliwia jemu korzystanie z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. uczestnictwa w każdym stadium tego postępowania. Pismem z dnia 18 września 2008 r., nr [...] Wójt podtrzymał swoje negatywne stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 września 2008 r. Wskazał, że sporządzanie notatek i odpisów za pomocą kserokopiarki jest uprawnieniem strony. Z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Lu 139/96, LEX nr 28938 wyjaśnił, że nie oznacza, że organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzania "kserokopii aktu administracyjnego lub ich odpisu i doręczenia ich stronie". W/w pismo było przedmiotem zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym W. I. domagał się jego uchylenia i nakazanie wydania kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Zarzucił naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie - polegające na braku wydania kserokopii dokumentów, a także na braku wyrażenia zgody na sporządzenie fotografii dokumentów. W jego ocenie znajomość znajdujących się w aktach sprawy dokumentów ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia prawidłowości działań Wójta. Zwrócił uwagę na ważny interes strony w tej sprawie, gdyż nie jest możliwa ocena wydanej w przyszłości decyzji, bez znajomości i skrupulatnej analizy dokumentów świadczących o przedsięwziętych przez organ w sprawie czynnościach. Zarzucił organowi, że powołana przez niego w piśmie z dnia 18 września 2008 r. teza wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Lu 139/96 nie istnieje. Powołał stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1657/9. W końcowej części zażalenia zaznaczył, że w sposób nieuprawniony odmówiono wykonania zdjęć z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W piśmie z dnia 9 października 2008 r. będącym uzupełnieniem zażalenia W. I. zakwestionował wyjaśnienia Wójta zawarte w piśmie z dnia 29 września 2008 r., nr [...] . Zarzucił, że okoliczności przytoczone w w/w piśmie są nieprawdziwe. Odmowa organu sporządzenia fotografii z dokumentów osobie towarzyszącej pełnomocnikowi nie znajduje uzasadnienia prawnego. W jego ocenie wykonanie fotografii tych dokumentów należy interpretować jako prawo strony do wykonania odpisów w rozumieniu przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Zwrócił uwagę na wadliwe zachowanie Wójta w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jak i pobierania opłat od odpisów z dokumentów. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia i stawianych w nim zarzutów. W uzasadnieniu Kolegium powołując się na pogląd akceptowany w orzecznictwie sądowo – administracyjnym wskazało, że pismo organu administracji publicznej, jeżeli zawiera niezbędne elementy decyzji (postanowienia) jak: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania korzysta z domniemania tego rodzaju aktu administracyjnego. Odnosząc ten pogląd do zaskarżonego pisma Kolegium wyjaśniło, że zostało one potraktowane jako postanowienie o odmowie wydania kopii dokumentów. Przechodząc do oceny zaskarżonego pisma /postanowienia/ organ odwoławczy wyjaśnił, że przez "udostępnienie akt" należy rozmieć uprawnienia strony takie jak: przeglądanie akt sprawy, sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy, żądanie uwierzytelnienia sporządzonych uprzednio notatek i odpisów z akt sprawy o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W katalogu tym mieści się również możliwość sporządzenia kopii pism znajdujących się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki, czy też innych urządzeń (np. aparatu fotograficznego). Użycie zaś kserokopiarki czy też innego urządzenia oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia notatek i odpisów, co jest uprawnieniem strony postępowania. Uprawnienia strony wynikające z tych przepisów odnoszą się również do pełnomocnika strony, jeżeli został on ustanowiony. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy sporządzenia nieuwierzytelnionych kopii dokumentów, wobec braku takiego obowiązku. Odnosząc się do stawianych w zażaleniu zarzutów Kolegium wyjaśniło, że W. I. uzyskał przysługujące mu uprawnienie, gdyż akta sprawy zostały mu udostępnione. Natomiast brak zgody na wykonanie zdjęć wynikał z braku pełnomocnictwa osoby, która miała wykonać zdjęcia. W konkluzji organ wskazał, że takie rozstrzygnięcie sprawy nie przesądza o braku możliwości skorzystania przez W. I. z prawa do udostępnienia akt sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. I. wniósł o uchylenie w całości postanowienia organu I i II instancji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymała argumenty jak w zażaleniu, a nadto dodał, że uprawnienia strony do uzyskania kserokopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego, wynikają z art. 73 k.p.a. Zwrócił uwagę tak jak w zażaleniu na dotychczasową wadliwą praktykę Wójta, który wielokrotnie odmawiał zarówno skarżącemu jak i innym mieszkańcom gminy, uprawnienia do przeglądania akt sprawy administracyjnej, sporządzania kserokopii i fotografii tych akt, jak również dostępu do informacji publicznej. W jego ocenie osobiste sporządzenie kserokopii przez jego pełnomocnika w siedzibie organu było niemożliwe z przyczyn czysto obiektywnych. Powołując się na zasadę doświadczenia życiowego podkreślił, że kserokopiarki nie są urządzeniami przenośnymi, a zatem sporządzenie kopii dokumentów z akt sprawy na kserokopiarce przenośnej przez stronę, pomimo przysługiwania stronie takiego uprawnienia byłoby w istocie niemożliwe. Zarzucił, że organ I instancji nie poinformował jego pełnomocnika, że istnieje możliwość osobistego sporządzenia kserokopii pod nadzorem organu odmawiając tym samym możliwości sporządzenia kserokopii co do zasady. Wskazał, że wyżej określone uprawnienie strony rozumiane przez organy jest całkowicie oderwane od rzeczywistości i prowadzi do kuriozalnych rozwiązań. Odnosząc się do stanowiska organu o braku pełnomocnictwa stwierdził, że B. K. posiadał stosowne pełnomocnictwo w związku z tym nie było podstaw do kwestionowania tej okoliczności, gdyż pełnomocnictwo to znajduje się w aktach sprawy. W końcowej części uzasadnienia skarżący zwrócił uwagę, że nieuprawniona jest dokonana przez organ II instancji interpretacja przepisu art. 73 § 1 k.p.a. prowadząca do konkluzji, że uprawnienie do uzyskania kserokopii z akt sprawy uzależnione jest od tego kto wykona techniczną czynność ich sporządzenia. Zwrócił uwagę, że jego wniosek o wydanie kserokopii nie należy rozumieć w sposób zawężający jako żądanie sporządzenia kserokopii przez organ, gdyż jedynym jego celem było uzyskanie tych kopii, niezależnie od podmiotu, który kserokopie te wykona. Wniosek taki został złożony przez jego pełnomocnika osobiście, a zatem nie było przeszkód, aby mógł on dokonać sporządzenia tych kserokopii. Jak podniósł skarżący organy obu instancji "forsują jednak całkowicie dowolny pogląd, jakoby jego wniosek z dnia 15 września 2008 r. stanowił żądanie sporządzenia kserokopii przez organ oraz ich doręczenia stronie podczas gdy nie taka była jego treść i cel". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Oznacza to po stronie sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - postanowienie, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2 P.p.s.a., jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Uwzględnienie skargi na postanowienie polega na jego uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem. Nie stwierdziwszy wymienionych naruszeń prawa sąd zobligowany jest skargę oddalić. Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli, sąd doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem legalności w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w sprawie odmowy wydania kserokopii dokumentów. Materialno-prawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 § 1 tej ustawy w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony ( § 2). Stosownie zaś do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany, natomiast kwestia sporna dotyczy odmowy wydania skarżącemu przez organy obu instancji kserokopii dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 1613/10 w N. na rzecz K. i A. L., zam. [...]. Przy czym skarżący nie żądał sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Z analizy wyżej określonych przepisów wynika, że na instytucję "udostępnienia akt" stronie składają się następujące uprawnia: 1. przeglądanie akt sprawy, 2. sporządzanie z nich notatek i odpisów, 3. żądanie uwierzytelnienia sporządzonych uprzednio przez stronę notatek i odpisów z akt sprawy, 4. wydanie stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Należy podkreślić, że strona może sporządzać kopie pism znajdujących się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki, czy też innych urządzeń, gdyż sporządzanie w taki sposób kopii mieści w pojęciu "sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy". Użycie bowiem kserokopiarki czy też innego urządzenia oznacza tylko sposób sporządzenia takich notatek i odpisów (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, niepubl.). Art. 73 k.p.a. nie przewiduje jednak po stronie organu obowiązku sporządzania nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów i doręczania ich stronie. Strona nie może zatem żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 776/06, LEX nr 258357, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 4541/02, LEX nr 189011). Prezentowany wyżej pogląd potwierdza również wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Lu 139/96, LEX nr 28938). Mając na uwadze powyższe rozważania odmowa przez organy obu instancji uwzględnienia żądań skarżącego dotyczących wydania kserokopii dokumentów zgromadzonych w tej sprawie była zasadna. Nadto organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze o niezgodności z prawem podjętych przez organy rozstrzygnięć - Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione - zwłaszcza wobec faktu, iż strona miała możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień związanych z udostępnieniem akt sprawy. Zauważyć przy tym należy, że skoro skarżący jak twierdzi miał interes w uzyskaniu kserokopii dokumentów, to mógł i miał możliwość skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 73 § 2 k.p.a. tj. sporządzić jak określono powyżej odpisy dokumentów, a następnie żądać ich uwierzytelnienia przez organ. Na koniec odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organy obu instancji dowolnie przyjęły, że jego wniosek z dnia 15 września 2008 r. stanowił żądanie sporządzenia kserokopii przez organ oraz ich doręczenia stronie – stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Z akt sprawy bezspornie wynika, że wniosek skarżącego skierowany do Wójta dotyczył "wydania kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów". Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.