II SA/Rz 887/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. i I. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. II SA/Rz 887/07 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. i I.E.F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego /dalej SKO/ z dnia [...]r., Nr[...]– utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem przez skarżących decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r., Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r., Nr [...] nakazującą M. i I.E.F. - właścicielom działki nr 335/1, położonej w miejscowości M., przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie, poprzez przywrócenie przebiegającego przez tę działkę rowu o długości 25,50 m, szerokości górą od 2,10 m do 2,40 m, dołem około 0,50 m i głębokości 0,80 m. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji SKO powołało art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy m. innymi przytoczył, że we wniosku z dnia 26.03.2007 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r., Nr[...], I.E.F. jako podstawę wznowieniową powołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. /strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu/. W myśl art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wnioskodawca I.E.F. o decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. dowiedział się z pisma Burmistrza z dnia [...]r., Nr[...], które doręczono mu w dniu [...]r. W piśmie tym podano, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r., Nr[..], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego nakazano skarżącym przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie, poprzez przywrócenie przez tę działkę rowu o długości 25,50 m. Podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w Urzędzie Miasta i Gminy w dniu [...]r., czyli po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania administracyjnego /art. 149 § 3 k.p.a./ była zgodna z prawem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem SKO, skarżący M. i I. małżonkowie E.F. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wniosek skargi opierali na n/w zarzutach: 1) błędnej wykładni art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczął się w dniu [...]r., tj. w dacie powzięcia przez I.E.F. ogólnej wiadomości, że Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję w sprawie, 2) powtórzenie popełnionego przez organ I instancji błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającego na ustaleniu, że w procesie administracyjnym skarżący wzięli udział zgodnie z przepisami k.p.a., 3) pominięcie kwestii dopuszczenia się przez organ I instancji obrazy przepisów art. 10, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym jako stronom postępowania udziału w postępowaniu i nie zajęcie w tej mierze żadnego stanowiska. Rozwijając te zarzuty wyjaśnili, że organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym nie doręczył im decyzji z dnia [...]r. i sądzą, iż zrobił to celowo, aby uniemożliwić im wniesienie odwołania. Organ I instancji naruszył również art. 10 k.p.a., bo nie pouczył ich przed wydaniem w/w decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowy, czego SKO nie zauważyło. Przechodząc do istoty sprawy związanej z postępowaniem wznowieniowym zakwestionowali stanowisko SKO, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczął bieg po doręczeniu im pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r., Stwierdzili, że ich zdaniem, to właściwą chwilą dla określenia początku biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest moment "dowiedzenia się", nie tylko o abstrakcyjnym fakcie wydania decyzji, ale też powzięcia wiadomości o tym, w jaki sposób i na podstawie czego decyzja rozstrzyga sprawę. Chodzi więc o wiedzę nie "każdą", a o wiedzę zapewniającą co najmniej uświadomienie przez daną stronę następstw rozstrzygnięcia. W takim ujęciu początkowego terminu do wniesienia podania o wznowienie, organ stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. powinien ustalić, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a nie o samym fakcie wydania decyzji. Takich ustaleń organy obu instancji nie poczyniły. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r., IV SA 1662/97 – LEX nr 48730 stwierdzili, że bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie od dnia, w którym miała taką możliwość. Zasygnalizowali, że starali się pozyskać wiadomość "na temat treści /tekstu/ tej decyzji nawet od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do której to instytucji decyzja ta została przekazana, jednak i tu również nasze prośby nie przyniosły spodziewanego skutku". Nawiązując do zacytowanego zapisu, skarżąca na rozprawie sądowej wyjaśniła, że w dniu [...]r. była z mężem w Urzędzie Miasta i Gminy z zamiarem zapoznania się z decyzją z dnia [...]r., ale takiej decyzji im nie wydano i nie udostępniono im również akt administracyjnych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko i motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym. Przy tej kontroli, sąd I instancji nie jest związany granicami skargi, tj. wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli bierze z urzędu pod uwagę naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze /zob. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwanej dalej skrótem p.p.s.a./. Poza tym art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd może objąć kontrolą również inne akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wychodząc poza granice skargi, Sąd skasował decyzje obu instancji z powodu naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto mogło dawać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. We wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia[...]., wnioskodawca I.E.F. napisał, iż wniosek składa "w imieniu własnym i współmałżonki, która jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja..." /k. 17 akt administracyjnych/. Z zacytowanego zwrotu wynika, iż I.E.F. złożył podanie także w imieniu żony jako jej pełnomocnik. Do wniosku nie dołączył pełnomocnictwa, zatem w podanym zakresie był to brak formalny podania i w takiej sytuacji organ I instancji powinien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać M.E.F. do przedłożenia pełnomocnictwa, albo do podpisania podania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia jej podania bez rozpoznania /por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 19.06.1998 r., I SA/Lu 641/97 – LEX nr 33427/. Organ I instancji tak nie uczynił, zaniechał wezwania strony do usunięcia braku formalnego podania i przyjął, iż wnioskodawcą był tylko I.E.F. /k. 6 i 15 akt administracyjnych/, co jednocześnie oznacza, że przeoczył zacytowany zapis zawarty w podaniu. Wskazane naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. ma istotne znaczenie w sprawie, bo skoro M.E.F. organ nie traktował jako wnioskodawczyni, to tym samym nie mógł badać czy wniosła ona podanie w ustawowym terminie. Okoliczność, iż I.E.F. w podaniu o wznowienie nie wskazał imiennie małżonki jest kwestią drugorzędną, bowiem imię i nazwisko oraz adres M.E.F. były znane organowi I instancji /co wynika z akt administracyjnych/, a jeżeli miał wątpliwości co do tego mógł wezwać wnoszącego podanie o uzupełnienie tych danych. Stronami postępowania wznowieniowego są osoby, które były stronami postępowania zwyczajnego i stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. powinny być zawiadomione o wszczęciu takiego postępowania. W postępowaniu zwyczajnym jedną ze stron był I.B. /nieznany z miejsca pobytu/ i z tego powodu był reprezentowany przez przedstawiciela M.K., wyznaczoną na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy przez Sąd Rejonowy w S. Zakres uprawnień w/w przedstawiciela /curatora absentis/ został określony w postanowieniu Sądu Rejonowego w S z dnia [...]r., sygn. akt[...], które zostało wydane na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. i obejmował sprawę prowadzoną przez: "Urząd Miasta i Gminy w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zmianę stosunków wodnych na działce nr 335/1, położonej w miejscowości M.", czyli sprawę prowadzoną w tym czasie w trybie zwyczajnym. Wymieniony przedstawiciel reprezentował I.B. także w postępowaniu wznowieniowym. Przy kontroli zaskarżonej decyzji powstało pytanie, czy uprawnienie przedstawiciela strony nieobecnej odnoszące się do postępowania zwyczajnego rozciąga się na postępowanie wznowieniowe? Orzekające organy /w sprawie wznowieniowej/, nie zajmowały się tą kwestią. Odpowiedź na tak postawione pytanie, zdaniem Sądu in merito uzależniona jest od tego, czy wznowienie postępowania administracyjnego jest kontynuacją postępowania zwyczajnego, czy też jest to nowe postępowanie. W orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie już od dłuższego czasu dominuje zapatrywanie, że postępowanie wznowieniowe określone w k.p.a. jest postępowaniem w nowej sprawie /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19.07.1991 r., III AZP 4/91 – niepublikowana, E. Mzyk – Wznowienie postępowania administracyjnego, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, W-wa – Zielona Góra 1994 r., str. 20 i str. 27 pkt 4/. Art. 184 § 1 k.r.o., nie reguluje zakresu praw i obowiązków curatora absentis i w związku z tym w literaturze prezentowany jest pogląd, iż zakres uprawnień i obowiązków takiego przedstawiciela strony nieobecnej określa sąd powszechny /por. Jerzy Ignatowicz – Prawo rodzinne, PWN, W-wa 1987, str. 331 oraz Komentarz do k.r.o. pod redakcją Janusza Pietrzykowskiego, Wyd. Prawnicze W-wa 1990, str. 635 oraz Hanna Knysiak-Molczyk – Prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji w postępowaniu administracyjnym – Samorząd Terytorialny Nr 9/2003, str. 45/. W podanym artykule Hanna Knysiak-Molczyk napisała: "W sentencji postanowienia o ustanowieniu kuratora sąd opiekuńczy ustala zakres jego uprawnień, stosownie do tego, jakich działań wymaga ochrona praw nieobecnego. Zakres ten może być różny i podlegać zmianom, stosownie do tego, jakich działań wymaga ochrona praw nieobecnego. Zakres ten może być różny i podlegać zmianom, stosownie do aktualnych potrzeb. Może zatem zaistnieć sytuacja, gdy jest ustanowiony kurator dla osoby nieobecnej, lecz zakres kurateli nie obejmuje reprezentowania nieobecnego w postępowaniu przed organem administracji publicznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej powinien wówczas wystąpić do sądu opiekuńczego z wnioskiem o rozszerzenie zakresu kurateli". Sąd in merito podzielił przytoczony pogląd, który jest adekwatny do przedmiotowej sprawy administracyjnej. Skoro zatem postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem w nowej sprawie, zatem organ I instancji powinien wystąpić do Sądu Rejonowego w S. o rozszerzenie zakresu uprawnień ustanowionego kuratora na sprawę wznowieniową, wszakże pod warunkiem, że stan nieobecności strony trwa nadal. Orzekające organy w sprawie wznowieniowej na tą kwestię nie zwróciły uwagi, skutkiem czego I.B. był reprezentowany w postępowaniu nadzwyczajnym przez kuratora, którego zakres uprawnień nie obejmował takiego postępowania. Wskazane uchybienia procesowe, stanowiące samodzielną podstawę kasacji decyzji obu instancji, tym samym zwalniały Sąd od rozważań, czy skarżący I.E.F. zachował termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) i art. 135 p.p.s.a. – Sąd orzekł jak w formule sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a. do czasu zamknięcia rozprawy nie zgłosili żądania zwrotu kosztów, a o takim uprawnieniu byli pouczeni w zawiadomieniu o terminie rozprawy /k. 38 akt sądowych/. W związku z tym utracili uprawnienie do żądania zwrotu kosztów sądowych. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bowiem odmowa wznowienia postępowania administracyjnego nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki: 1) organ I instancji w przypadku dalszej nieobecności I.B. zwróci się do Sądu Rejonowego w S. o rozszerzenie uprawnień kuratora M.K. na postępowanie wznowieniowe, 2) wezwie M.E.F. do przedłożenia pełnomocnictwa umocowującego I.E.F. do reprezentowania jej w sprawie wznowieniowej, albo o podpisanie podania o wznowienie postępowania w terminie i pod rygorem określonym w art. 64 § 2 k.p.a., 3) w przypadku uzupełnienia braku o jakim mowa w pkt. 2) zbada, czy M.E.F. zachowała termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 2 k.p.a Ponownie zbada tą okoliczność w odniesieniu do I.E.F. 4) w uzasadnieniu decyzji organ lub organy ustosunkują się do twierdzeń i zarzutów podniesionych przez strony.