II SA/Rz 889/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie SO (del.) Tomasz Smoleń NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi G.W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały -skargę oddala- Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2009 r., nr [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ochrony dobrego imienia Gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydano na podstawie art. 18 ust. 1, art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g./. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w § 1 kontrolowanej uchwały Rada Gminy wyraziła sprzeciw wobec zachowań i wypowiedzi E. Ś., sołtysa Sołectwa M., które w ocenie Rady ingerują w dobre imię organów Gminy. Ponadto Rada zobowiązała Wójta do wystąpienia do właściwych organów państwa z sygnalizacją możliwości popełnienia czynu zabronionego. W ocenie Wojewody przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., wskazany jako podstawa prawna uchwały, nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym /władczym/; akty tego rodzaju muszą mieć podstawę w materialnym prawie administracyjnym. Regulacja ta wprawdzie upoważnia Radę do podejmowania uchwał niewładczych /programowych, intencyjnych/, ale tylko w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Żaden przepis prawa, w tym także regulacje Statutu Gminy Wiśniowa, nie przewidują kompetencji Rady do podejmowania uchwał w sprawie ochrony dobrego imienia organów Gminy. Obok uchwał Rada może działać za pomocą takich form, jak: postanowienia proceduralne, deklaracje, oświadczenia, apele i opinie. Oceniana w postępowaniu nadzorczym uchwała nie znajduje dostatecznego umocowania w prawie, co oznacza, że przy jej wydawaniu naruszono zasadę legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP. Z rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina W. składając na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik Gminy zarzucił Wojewodzie naruszenie: art. 18 ust. 1, art. 85 i art. 91 u.s.g., a także błąd w ustaleniach faktycznych, dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że kompetencja Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie ochrony dobrego imienia organów Gminy wynika z domniemania właściwości Rady, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.s.g., przekazującym temu organowi wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść uchwały wskazuje, że zamiarem Rady było wyrażenie sprzeciwu wobec nagannych zachowań Sołtysa, a to oznacza, że uchwała zawiera elementy właściwe opinii oraz apelu. Te formy wyrażania stanowiska przez Radę zostały przewidziane w § 23 Statutu Gminy W. Art. 212 k.k. chroni z kolei cześć i dobre imię każdej osoby, nie wyłączając Gminy z jej organami. Stwierdzenie nieważności uchwały uniemożliwia Radzie realizację, ochronę praw podmiotowych. W rozstrzygnięciu nie wykazano ponadto aby zakwestionowana uchwała naruszała prawo w sposób istotny, a tylko takie naruszenie umożliwiało organowi nadzoru stwierdzenie jej nieważności. Pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego /art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Z powołanej funkcji sądu administracyjnego równocześnie wynika, że przy tej kontroli sąd bierze pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania aktu nadzoru. Nadmienić też należy, że organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały przez radę gminy. Zatem zarówno organ nadzoru i wojewódzki sąd administracyjny stosują prawo materialne obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przez stanowiący organ gminy. Z art. 91 ust. 1, zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wynika, że organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie ochrony dobrego imienia organów gminy, wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego [...] w dniu 17 września 2009 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 30 września 2009 r., /[...]/. Zatem termin określony powołanym wyżej przepisem ustawy o samorządzie gminnym został przez organ nadzoru zachowany. Z przepisów art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21.10.2002 r., OPS 9/02 – ONSA 2003/2/43/. Powyższy obowiązek został spełniony przez organ nadzoru [pismo Wojewody z dnia 23.09.2009 r., doręczono skarżącej Gminie 24.09.2009 r.]. Spór na tle sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym dotyczy prawidłowości podstawy prawnej uchwały Rady Gminy W., objętej tym rozstrzygnięciem. Chodzi o to, czy powołany przez Radę art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mógł stanowić podstawę prawną do podjęcia przez nią zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały w sprawie ochrony dobrego imienia organów gminy. Zdaniem organu nadzoru przepis powyższy upoważnia radę gminy do podejmowania również działań niewładczych, ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Skarżąca Gmina wyraziła z kolei w skardze przeciwstawny pogląd i stwierdziła, że z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika ustawowa zasada domniemania kompetencji na rzecz rady gminy i tylko przez podjęcie takiej uchwały możliwym było wyrażenie oceny zachowań sołtysa. W ocenie Sądu, pogląd organu nadzoru zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącą, że nie ma sprzeczności uchwały z prawem, jeżeli "określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawę i mieści się w granicach swobodnego uznania, a jest to konsekwencją z zasady samodzielności gminy". Otóż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis prawa ustrojowego, ogólna, kolizyjna norma kompetencyjna. Z powyższego przepisu skarżąca Gmina dla uzasadnienia legalności podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] września 2009 r., wywodzi "ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy" i ten przepis został przez nią powołany jako jedyna podstawa prawna wspomnianej uchwały. Nie można się z tym zgodzić, skoro art. 18 ust. 1 ustawy cyt. wyżej – jak wyżej wspomniano – ma charakter przepisu generalnego i stąd też sam nie stanowi podstawy do podejmowania uchwał przez radę gminy. Tak więc i podejmowane przez radę gminy działania o charakterze niewładczym /np. intercyjnym/ muszą mieścić się w granicach zadań gminy określonych w przepisach /art. 6, 7 cyt. ustawy/. Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, że podjęcie przez radę uchwały w tym przedmiocie nie znajduje prawnego umocowania w powyższym przepisie do działań "dozwolonych prawem". Nadto stanowisko organu nadzoru znajduje wsparcie w konstytucyjnej zasadzie legalizmu działania organów władzy publicznej /art. 7 Konstytucji RP/. Organ władzy publicznej /bez wątpienia samorząd terytorialny należy do "władzy publicznej"/ tworząc czy stosując prawo powinien wylegitymować się stosowną podstawą prawną, zaś jej brak niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. A do istotnych naruszeń przepisów skutkujących nieważność uchwały organu gminy należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał /por. wyrok NSA z dnia 11.02.1998 r. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79/. Trzeba też zaznaczyć, nawiązując do zarzutu skarżącej, jakoby organ nadzoru nie dostrzegł zasady samodzielności gminy, iż zasada ta może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem [organy gminy obowiązane są w swojej działalności do przestrzegania prawa]. Powyższe prowadzi do wniosku, że przyjęcie przez organ nadzoru, iż zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała była sprzeczna z prawem /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ było uzasadnione. Dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.