II SA/Rz 89/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi M. D., A. D. i D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. D., A. D. i D. D. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.D., M.D. i D.D. jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] listopada 2015 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. gm. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Kolegium uchyliło w części zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji odnośnie działek nr 1673,1674,1675, 1676, 1677 i 1678. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Starosta [...] w punkcie I - umorzył postępowanie w części dot. działki nr 1674 o pow. 0,1251 ha przydzielonej w projekcie scalania gruntów wsi H. gm. [...] uczestnikowi scalenia B.D. s. A. i R., a wpisał w jej miejsce działkę nr 1674/1 (przed scaleniem działka nr 3630) o pow. 0,14 ha, zgodnie z mapą uzupełniającą włączoną do zasobu powiatowego w dniu [...] lutego 2015 r. znak: [...]. W punkcie II decyzji Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. gm. [...] o ogólnym obszarze 2,0842 ha w stosunku do działek nr 1673, 1675, 1676, 1677 i 1678, zgodnie z projektem sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący B.D., kwestionując brak możliwości zaprojektowania w zaistniałym stanie faktycznym dodatkowej drogi dojazdowej do działki nr 1673 oraz przebieg granicy działki nr 1674/1 z działkami sąsiednimi nr 1675 i 1673 od strony wschodniej wykazaną rzekomo, wg odwołującego, zgodnie ze stanem ustalonym w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2006 roku (zawartym w dokumentacji włączonej do zasobu powiatowego w dniu [...] listopada 2012 roku pod numerem [...]). Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") w zw. z art. 1, art. 2 ust. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm., dalej "ustawa scaleniowa") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec braku zgody B.D. na objęcie scaleniem nieruchomości zabudowanej będącej jego własnością prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie w stosunku do nieruchomości nr 1674 o pow. 0,1251 ha przydzielonej w projekcie scalania B.D. i wpisał w jego miejsce działkę nr 1674/1 (przed scaleniem działka nr 3630) o pow. 0,14 ha, zgodnie z mapą uzupełniającą włączoną do zasobu powiatowego w dniu [...] lutego 2015r., znak: [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołującego się w zakresie źle sporządzonej mapy, Kolegium wskazało, iż granice te znajdują odzwierciedlenie w dokumentach, w tym w postaci mapy uzupełniającej, która przywróciła granice przedscaleniowe i powierzchnię działki nr 3630 będącej własnością odwołującego się. Granicę wschodnią działki nr 1674/1 prawidłowo wykazano zgodnie ze stanem ustalonym w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2006r. (dokumentacja włączona do zasobu powiatowego w dniu [...] listopada 2012 r. znak: [...]). Prawidłowo także organ I instancji nie podzielił stanowiska odwołującego się w zakresie zapewnienia dodatkowego dojazdu do działki nr 1673, bowiem z uwagi na brak możliwości pogodzenia interesów wszystkich uczestników postępowania, co uzasadniało pozostawienie w tym zakresie rozstrzygnięcie zawartego w decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi H. Brak jest podstaw do uznania, aby postępowanie scaleniowe skutkowało utrudnieniem w gospodarowaniu nieruchomością odwołującego się. Bowiem nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.D., D. D. i A.D. - następcy prawni B.D. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie według norm prawem przepisanych. Wyjaśnili, że w toku prowadzonego postępowania scaleniowego B.D. wielokrotnie wnioskował o ustanowienie szlaku drożnego dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 3626 (oznaczenie przed scaleniem) położnej w miejscowości H., która stanowi własność W.G., a który to szlak drożny z założenia przebiegać by miał po działce ewidencyjnej nr 3628 stanowiącej wówczas własność B.D. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu I instancji odnośnie braku możliwości zaprojektowania dodatkowej drogi dojazdowej do działki nr 1673, która byłaby w stanie pogodzić interes wszystkich uczestników postępowania. Skarżący w pełni podtrzymali formułowaną przez B.D. argumentację. Wskazali, że przysługuje im prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonym numerem ewidencyjnym 3630 (przed scaleniem) położonej w miejscowości H., która obciążona jest służebnością przegonu, przechodu i przejazdu szlakiem pieszo-jezdnym o szerokości 1,5m przebiegającym zachodnim skrajem dz. ew. nr 3630 (po scaleniu 1675) ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli dz. ew. nr 3623 (po scaleniu 1673) stanowiącej obecnie własność W.G. Służebność ta ustawiona została ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w [...] w dniu [...] maja 1993r. w sprawie oznaczonej sygn. akt; [...]. W dacie ustanowienia służebności W.G. korzystał z niej w sposób określony w ugodzie korzystając z jednego traktora. W chwili obecnej W.G. korzystanie z kilku samochodów, traktora i motocykla jest uciążliwe dla właścicieli nieruchomości władnącej oraz stwarza realne zagrożenie dla dzieci tam zamieszkałych i powoduje pęknięcia ścian domu. Wszystkie te okoliczności skutkują sporami sąsiedzkimi na tle sposobu korzystania ze służebności. Organ nie uzasadnił powodów nieuwzględnienia żadnej z propozycji B.D. w tym zakresie mimo, że utworzona w ten sposób droga - o pełnych parametrach szerokości - rozwiązałaby istniejący od wielu już lat konflikt na tle korzystania ze spornego szlaku służebnego, a przy okazji toczącego się postępowania scaleniowego urządzenie tej drogi nie wymagałoby sporych nakładów finansowych i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie jest problemem ani rodzaj gruntów po których miałaby zostać urządzona droga ani różnica poziomów pomiędzy drogą powiatową, a przedmiotową nieruchomością. Trudno też uznać (jak twierdzi organ), że złożone propozycje (warianty) dojazdów nie mają żadnego uzasadnienia ekonomicznego, tym bardziej, że organ I instancji tego stanowiska nie uzasadnia nie realizując zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., a organ II instancji pomija ten aspekt sprawy. W ocenie skarżących także brak zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości nie mógł stanowić przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku B.D. bowiem zostali oni wprowadzeni zostali w błąd podczas czynności na gruncie, uzyskując informację od przedstawiciela organu, że nie otrzymają rekompensat za przeznaczone pod drogę grunty, a ponadto organ I instancji mimo braku tej zgody mógł korzystnie rozstrzygnąć sprawę we wnioskowanym zakresie, bowiem jedynie w przypadku gruntów zabudowanych niezbędna jest zgoda właściciela. Organ II instancji nie odniósł się ponadto do poszczególnych zarzutów odwołania, a zaskarżona decyzja nie realizuje wytycznych zawartych w uprzednio wydanej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazującej na racjonalność żądań B.D. w zakresie w przedmiocie ukształtowania bezkonfliktowego dojazdu do dziatki nr po scaleniu 1673. W ocenie skarżących skoro przeprowadzone zostało z dużym nakładem sił i środków postępowanie scaleniowe zasadnym było uwzględnienie zastrzeżeń odwołującego co do urządzenia drogi dojazdowej w miejsce nadto uciążliwej służebności. Co tyczy się z kolei kwestii przebiegu granicy działki nr 1674/1 z działkami sąsiednimi nr 1675 i 1673 od strony wschodniej, którą rzekomo wykazano zgodnie ze stanem ustalonym w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2006 roku (zawartym w dokumentacji włączonej do zasobu powiatowego w dniu [...] listopada 2012 roku pod numerem [...]) skarżący nadal podtrzymali stanowisko, że granica ta jest błędnie oznaczona na mapie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny w sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli określa przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718.), wynika zeń, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Takie uprawnienie Sądu uzasadnia uwzględnienie skargi z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie akt administracyjnych ustalono, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., zatwierdzony został projekt scalenia gruntów wsi H. oraz części wsi B., F.i P. W wyniku odwołań 30 uczestników scalenia postępowania zostało skierowane do organu odwoławczego. W wyniku uwzględnienia niektórych odwołań wydano decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Starosty [...] o scaleniu z dnia [...].III.2013 r. w części dotyczącej wymienionych w niej działek i przekazano w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja kasacyjna dotyczy również działek skarżących. Sądowi z urzędu wiadomo, że w sprawie decyzji kasacyjnej został wydany wyrok przez Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a następnie wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego i dotychczas nie została rozpoznana. Również wiadomo że z urzędu, w stosunku do pozostałej części odwołań złożonych od decyzji scaleniowej Starosty [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołań oraz wniesienie ich z uchybieniem terminu. Postanowienia organu w tym zakresie zostały uchylone przez WSA w Rzeszowie, a następnie wniesiono skargi kasacyjne do NSA również dotychczas nie rozpoznane. Badając prawidłowość rozstrzygnięcia organów przedmiotowej sprawie musimy odpowiedzieć na pytanie co jest granicą sprawy w rozstrzygnięciu dotyczącym scalenia. Zakres obowiązywania przepisów normujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne sprowadza się do dopuszczalności drogi ogólnego postępowania administracyjnego, której granice podmiotowe oraz przedmiotowe zakreśla art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Analiza przepisu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pozwala zauważyć że są to sprawy indywidualne, które podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji przez właściwy organ administracji publicznej i dotyczą stosunku prawnoadministracyjnego, a więc uprawnień lub obowiązków z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Postępowanie scaleniowe prowadzone na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r., art. 178 poz. 749) wszczynane jest postanowieniem, które określa granice i powierzchnię obszaru scalenia oraz jego uczestników. Zatem granice sprawy administracyjnej w przedmiocie scalenia określa postanowienie wydane na podstawie art. 7 cyt. ustawy. Nie można objąć procesem scalenia gruntów położonych na terenie tej samej wsi, lecz nie ujętych w postanowieniu, ponieważ nie stanowi to obszaru scalenia. Poza tym obszar scalenia wyznaczony treścią postanowienia analizowany jest jako całość i tylko w tym zakresie może być prowadzona zamiana gruntów, zmiany ich granic, powstawanie dróg – aby spełniony został ogólny cel scalenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy. Konsekwentnie nie jest dopuszczalne wydawanie rozstrzygnięć dotyczących jakiejś części gruntów objętych scaleniem, ponieważ ma to wpływ na całość rozstrzygnięcia. Wobec tego rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne. Prawidłowo organ powinien zawiesić postępowanie do czasu uporządkowania problemu odwołań przez wydanie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno co do decyzji kasacyjnej jak i rozstrzygnięć przesądzających o losie złożonych odwołań od decyzji scaleniowej z [...] marca 2013 r. Nie budzi wątpliwości, że gdy w postępowaniu administracyjnym występuje wiele podmiotów, które skorzystają ze swojego prawa i wniosą kilka odwołań to co do zasady organ odwoławczy ma obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1198/10 wyraził pogląd, że w przypadku uchybienia zasadnie łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w wielu wyrokach, że w przypadku gdy organ odwoławczy ograniczy się tylko do rozpoznania odwołania tylko jednej strony to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest możliwość rozpoznania pozostałych odwołań (patrz: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, wyrok z dnia 31 sierpnia 2010 II OSK 1198/09, wyrok z dnia 17stycznia 2012 II OSK 2146/11. Organ prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie winien w pierwszej kolejności rozważyć zawieszenie postępowania z urzędu do czasu gdy zapadną wszystkie rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, spowodowane wniesieniem odwołań od decyzji z [...] marca 2013 r. w sprawie o scalenie. Następnie postępowanie w zakresie wniesionych odwołań będzie prowadzone jako jedna sprawa scaleniowa, której zakres określiło postanowienie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 134 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 P.p.s.a.