II SA/Rz 890/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. O. i C. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań B. B. i L. B., C. O. i K. O. oraz Gminy [....], utrzymał w mocy decyzję Starosty [....] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie scalenia gruntów, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.), określanej następnie jako "u.s.w.g." Jak wskazał Wojewoda w uzasadnieniu decyzji, postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...] gm. [...] zostało wszczęte postanowieniem Starosty [....] z dnia [...] października 2018 r. na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekroczył połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Objęło ono część gruntów w granicach administracyjnych obrębu [...] o powierzchni 189,14 ha. Dodatkowo, na wniosek Spółdzielni "[...]" z dnia 14 lipca 2020 r. oraz na wniosek Gminy [...] z dnia 27 lipca 2020 r. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. - organ wszczął postępowanie scaleniowe także dla działek nr [...], [...] i [...] położonych we wsi [...], o łącznej powierzchni 1,3984 ha. W piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r. Starosta upoważnił R. K. - pracownika [....] w [....] jako geodetę-projektanta do przeprowadzenia prac scaleniowych. W dniu 24 kwietnia 2019 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym dokonano wyboru rady uczestników scalenia. W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy dokonaniu szacunku gruntów oraz opracowywaniu projektu scalenia, której skład został następnie zmieniony postanowieniami organu z dnia [...] czerwca 2019 r. i z dnia [...] lipca 2019 r. W dniu 30 maja 2019 r. na zebraniu uczestników scalenia ustalono zasady szacunku porównawczego gruntów i podjęto w tej sprawie uchwałę. Zostały one przedstawione uczestnikom na zebraniu ogólnym w dniu 18 czerwca 2019 r. i udostępnione do publicznego wglądu w dniach od 3 czerwca 2019 r. do 27 czerwca 2019 r. Wobec braku zastrzeżeń, na zebraniu w dniu 30 lipca 2019 r., uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Geodeta-projektant scalenia w oparciu o złożone życzenia i przy udziale komisji opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek poszczególnych uczestników scalenia, tzw. "ustawkę". Projekt scalenia gruntów wsi [...] opracowano w ten sposób, że do wydzielonych gruntów zaprojektowano sieć gminnych dróg dojazdowych. Siedliskowe grunty zabudowane w większości pozostawiono w dotychczasowym stanie posiadania, zmiany granic tych gruntów były dokonywane na zgodny wniosek uczestników scalenia. Na pozostałym obszarze projekt scalenia opracowano uwzględniając w miarę możliwości życzenia złożone przez uczestników scalenia, biorąc pod uwagę położenie i wartości gruntów przed scaleniem oraz ustalenia projektu ogólnego scalenia gruntów. Kształt i układ zaprojektowanych działek na obszarze scalenia uzależniony jest od układu dróg, sieci urządzeń melioracji wodnych, ukształtowania terenu oraz przewidywanego przeznaczenia gruntów. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, tzn. o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W oparciu o wstępny projekt rozmieszczenia działek ekwiwalentowych, poprawiony o zgłoszone uwagi uczestników scalenia, opracowany został projekt szczegółowy, przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sporządzone zostały również szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie. Projekt scalenia gruntów został wyznaczony i zastabilizowany na gruncie, a następnie okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia w dniach od 11 maja 2020 r. do 3 czerwca 2020 r. Przed zatwierdzeniem projektu scalenia zaopiniowane zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez Starostę [....]. Opracowany projekt scalenia gruntów o powierzchni 190.4370 ha, położonych w obszarze wsi [...] gm. [...], został zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. W decyzji tej organ określił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposób rozliczenia dopłat. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od aktu organu I instancji złożyli: B. B. i L. B., C. O. i K. O. oraz Gmina [...]. Wojewoda, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do środka zaskarżenia złożonego przez p. O. Wojewoda wskazał, że na obszarze objętym scaleniem wymienieni posiadali przed scaleniem działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,69 ha, oszacowane (po potrąceniu na drogi) na wartość 127,22 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr : [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,6861 ha oraz wartości 127,24 punktów szacunkowych. Dopłata dla uczestników za drogi została określona na wartość 1,28 punktu, tj. 384 zł. Odchyłka wynosi +0,02 punktu szacunkowego (odchyłka dopuszczalna +/-3,82 punktu). Wydzielono pełny należny ekwiwalent gruntowy. Wojewoda zaznaczył, że w toku postępowania scaleniowego złożono życzenia, aby ekwiwalent za działkę w terenach zabudowanych (nr [...]) pozostawić w dotychczasowym miejscu bez zmiany konfiguracji, pozostały ekwiwalent wydzielić przy działce nr [...]. Również odnośnie do ekwiwalentu za działkę nr [...] - w terenach do nowoprojektowanej drogi - złożono życzenie, aby pozostawić w dotychczasowym miejscu bez zmiany konfiguracji, natomiast pozostały ekwiwalent wydzielić przy działce nr [...]. K. O. dnia 12 listopada 2019 r. złożył zastrzeżenia, nie zgadzając się na nowozaprojektowaną drogę w kompleksie 30 oraz działkę nr [...] - w związku wyznaczeniem jej "granicy od strony z [...]. Wniósł o zaprojektowanie dojazdu bezpośrednio z drogi powiatowej. Komisja rozpatrująca zastrzeżenia dnia 19 listopada 2019 r. zaproponowała należny ekwiwalent pozostawić w miejscu przedscaleniowych działek nr [...] i nr [...], zaprojektować dojazd do nieruchomości od strony drogi powiatowej poprzez działkę nr [....] (po uzyskaniu zgody jej właściciela), natomiast w stosunku do działki nr [...] projekt pozostawić bez zmian. Następnie, przy piśmie z dnia 26 maja 2020r. C. i K. O. złożyli zastrzeżenia do okazanego dnia 18 maja 2020 r. projektu scalenia, nie wyrażając zgody na przydzielony ekwiwalent. Dnia 9 lipca 2020 r. komisja przedstawiła zainteresowanym propozycje zmian wydzielonych ekwiwalentów w terenie zabudowanym przedscaleniowych działek nr [...], [...] i [...] (po scaleniu działki nr [...], [...] i [...]). Odnośnie do nowo zaprojektowanych działek nr [...] i [...] komisja zaproponowała "aby należny ekwiwalent podzielić po połowie od strony drogi gminnej nr [...] do granicy ze wsią [....], przydzielając dla K. O. działkę od strony wschodniej w miejscu przedscaleniowej działki". Dnia 17 sierpnia 2020 r. ponownie rozpatrywano zastrzeżenia Państwa O. Komisja zadecydowała pozostawić stan przedscaleniowy w stosunku do działek nr: [...], [...], [...] i [...], ponieważ zainteresowani uczestnicy "nie wyrazili zgody na żadną propozycję zamiany ekwiwalentów". W decyzji z dnia [....] października 2020 r. Starosta orzekł o zatwierdzeniu projektu scalenia wsi [....], zgodnie ze sporządzonym projektem, ze zmianami odnośnie do gruntów należących m. in. do C. O. i K. O. (punkt I rozstrzygnięcia). Zmiany te dotyczyły przeprojektowania ekwiwalentów w działce nr [...], tj. wydzielenia tej działki w miejscu i konfiguracji zbliżonych do stanu przedscaleniowego. Natomiast w punkcie XIII decyzji organ I instancji postanowił nie uwzględnić zastrzeżeń złożonych przez ww. uczestników i w tym zakresie pozostawić projekt scalenia bez zmian. W uzasadnieniu wskazał, że w toku rozpatrywania zastrzeżeń przez komisję zainteresowane strony nie potrafiły wypracować żadnego porozumienia w kwestii opracowania innych rozwiązań projektowych. Starosta wyjaśnił również, że w toku postępowania scaleniowego właścicielka przedscaleniowej działki nr [...] (nowy numer [...]) złożyła wniosek o pomniejszenie gospodarstwa o tę działkę. Stąd też w projekcie w miejscu tej działki przydzielono ekwiwalent innemu uczestnikowi scalenia. Stan ten w projekcie został zmieniony po zaopiniowaniu przez komisję, tak aby należne ekwiwalenty pozostawić zgodnie ze stanem przedscaleniowym. Odnośnie do gruntów uczestników organ II instancji ustalił, że w wyniku scalenia został im przyznany pełny należny ekwiwalent w miejscu działek przedscaleniowych, z tym że obszar ten został przedzielony dwiema nowo zaprojektowanymi drogami, a grunt rolny zyskał korzystniejszą konfigurację (regularne, prostokątne działki). Wojewoda podkreślił, że przed scaleniem nieruchomość C. i K. O. nie posiadała formalnego dostępu do drogi publicznej. Wszystkim należącym do nich nowo wydzielonym w projekcie scalenia działkom, dostęp ten został zagwarantowany. Uczestnikom została również przyznana dopłata za wydzielone z ich gruntów drogi gminne. Dotychczasowy dojazd z drogi powiatowej do przedscaleniowych działek nr [...] i nr [...] (działki po scaleniu nr [...] i nr [...]) realizowany był po działce nr [...] (po scaleniu nr [...]), stanowiącej własność innej osoby. Jednak w toku postępowania przed organem I i II instancji C. i K. O. nie przedstawili żadnych dokumentów, które potwierdzałyby istnienie służebności gruntowej na działce nr [...]. Stosownych zapisów odnośnie do służebności nie zawierają również księgi wieczyste, którymi objęto nieruchomości. Dostęp do drogi publicznej miał więc charakter nieformalnej umowy pomiędzy sąsiadami. W badanym obszarze nie powstał więc nowy (inny) stan prawny niekorzystny dla działalności rolnej uczestników. Dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] (obecnie nr [...]) może być nadal realizowany, jeśli takie będzie życzenie wszystkich zainteresowanych. Ponadto, istnieje możliwość ustanowienia drogi koniecznej na drodze postępowania cywilnego. Obecnie nieruchomość skarżących ma zagwarantowany formalny dostęp do drogi publicznej od strony południowej. Wojewoda podniósł, że treść art. 1 u.s.w.g. nie pozostawia wątpliwości, że mówiąc o celu scalenia ustawodawca miał na myśli nie interes właściciela jednej działki (nieruchomości) lecz interesy wszystkich uczestników scalenia. Ogólna poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania nie oznacza, że w każdym przypadku procedury, cele te zostaną w równym stopniu osiągnięte w stosunku do każdego z uczestników scalenia, zwłaszcza że każdy oczekuje poprawy warunków gospodarowania własnych gruntów. Nie ulega wątpliwości, że przy tak dużej liczbie uczestników scalenia i przy projektowaniu tak dużej liczby działek, nie jest możliwe spełnienie życzeń wszystkich zainteresowanych. Dlatego też Starosta [....] opracowując projekt scalenia korzystał z pewnej dozy swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego w danych warunkach rozwiązania, uwzględniającego w miarę możliwości interesy jak największej liczby uczestników scalenia. Dalej, Wojewoda podał, że ustawa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy uczestników chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania są jawne i dostępne, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia są rozpatrywane komisyjnie, a wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę. Uczestnicy scalenia, którego dotyczy niniejsza sprawa byli informowani o poszczególnych stadiach procedury scaleniowej, o możliwościach brania w niej czynnego udziału oraz o przedmiocie poszczególnych etapów poprzez ogłoszenia, które były wywieszane na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...], Urzędzie Miejskim w [...] oraz na terenie wsi [...]. Ponadto, uczestnicy byli indywidualnie zawiadamiani m. in. o okazaniu wstępnego projektu rozmieszczenia działek w gospodarstwie po scaleniu, czy o opiniowaniu zgłoszonych przez nich zastrzeżeń. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustawa nie przewiduje wymogu zgody wszystkich właścicieli gruntów objętych scalaniem na wszczęcie postępowania, jego przeprowadzenie i zatwierdzenie projektu scalenia. Projekt scalenia może być bowiem zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który bezspornie został w sprawie spełniony - pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych potrzeb. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki w równym stopniu, gdyż jest to niemożliwe. W ocenie organu odwoławczego, indywidualny interes skarżących w przedmiotowej sprawie nie został pominięty ani naruszony, a przyjęte w projekcie scalenia rozwiązania w zakresie przyznanego im ekwiwalentu gruntowego nie posiadają cech dowolności. Analiza zgromadzonych dokumentów nie pozwala na stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ II instancji nie dopatrzył się też utrudnienia w gospodarowaniu przez uczestników w stosunku do poprzednio posiadanych działek, przeciwnie, nowe działki zyskały formalny dostęp do drogi publicznej, a w obszarze gruntów rolnych wydzielano ekwiwalent w korzystniejszej konfiguracji, niż to miało miejsce przed scaleniem. Obiektywnie rzecz biorąc sytuacja C. O. i K. O. nie uległa pogorszeniu w wyniku scalenia, nie można więc mówić o naruszeniu ich indywidualnego interesu poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g. Starosta [...] przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury. Generalnie cel scalenia został osiągnięty; zachowana została również podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w at. 8 ust. 1 u.s.w.g. Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione przez organ I instancji przesłanki dawały podstawę do nadania kwestionowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Oceniając zrealizowane scalenie gruntów na terenie wsi [...] należy według Wojewody przyjąć, że przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa. Nie można także zarzucić Staroście [....] przekroczenia granic swobody uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. C. O. i K. O. złożyli na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to : a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało, iż efektem postępowania jest przyznanie im zamiast posiadanej dotąd jednej działki z dostępem do drogi, większej ilości działek bez dostępu do drogi oraz brak uwzględnienia faktu, że od kilkudziesięciu lat korzystali oni z części działki [...] jako drogi dojazdowej do działek, dbali o nią, a przyznano ją innemu uczestnikowi scalenia, nie badając czy nie doszło do zasiedzenia przez nich służebności drogi koniecznej; b) art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania, faworyzując inne strony postępowania ich kosztem, bowiem zatwierdzony projekt scalenia gruntów jest rażąco niekorzystny i zdecydowanie pogarszający warunki gospodarowania, w szczególności w sytuacji, gdy ich działki nie wymagały scalenia albowiem były położne po sąsiedzku, nie były rozdrobnione i miały zapewniony dostęp do drogi; c) art. 8 i 9 K.p.c. poprzez używanie w uzasadnieniu wielu określeń, jak np. "ustawka", "odchyłka", które nie wynikają z przepisów prawa, a stanowią jedynie "żargon" urzędniczy niezrozumiały dla nich, w żaden sposób nie pomagający uzasadnić racji prawnych, ani wskazać na sens tak przeprowadzonej procedury scaleniowej. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 1 u.s.w.g. poprzez doprowadzenie do zdecydowanego pogorszenia warunków gospodarowania gruntami, których są współwłaścicielami, ich działki nie wymagały scalenia, były położne po sąsiedzku, nie były rozdrobnione i miały zapewniony dostęp do drogi, z którego korzystali od kilkudziesięciu lat. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Podnieśli, że czas korzystania przez nich z drogi (część działki nr [...]) uzasadnia domniemanie, że doszło do zasiedzenia służebności drogi koniecznej. Z ustnych przekazów rodzinnych wiedzą, że poprzedni właściciele należących teraz do nich działek zapłacili jednorazowo ówczesnemu właścicielowi nieruchomości o numerze [...] uzgodniony ekwiwalent pieniężny, co zamknęło sprawę wszelkich roszczeń. Składający skargę zauważyli, że doza swobody organu przeprowadzającego scalenie musi być uzasadniona zarówno okolicznościami sprawy, jak też musi być po prostu uzasadniona - czyli organ musi wskazać dlaczego dokonał takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy występują sprzeczne interesy uczestników postępowania. Organ musi uzasadnić czemu interes jednego z uczestników jest uwzględniony, a innego nie. Zdaniem skarżących, projektowany dostęp do drogi jest problematyczny, bowiem dojazd/dojście do obszarów działki, gdzie istnieje zabudowa (budynki gospodarcze, w planie także budynek mieszkalny) zamiast kilkumetrowe, będzie kilkusetmetrowe. Poza tym, chęć użytkowania działek wiązałaby się z koniecznością wybudowania drogi wewnętrznej na obszarze działek [...] i [...], z wycięciem drzew, które były sadzone z myślą o zupełnie innej koncepcji zagospodarowania. Droga wewnętrzna w sposób znaczący zwężałaby działkę, co skutkowałoby niemożliwością zabudowy mieszkalnej, a w konsekwencji znacznym spadkiem jej wartości. Skarżący zarzucili, że Wojewoda pominął część argumentów podnoszonych przez nich w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm.). Objęte kontrolą Sądu decyzje organu I i II Instancji wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego i zatwierdzają projekt scalenia gruntów wsi [...] gm. [...]. Postępowanie scaleniowe przebiegało w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami art. 7 - art. 13 u.s.w.g. Postępowanie zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekroczył połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia - art. 3 pkt 2 u.s. Objęło ono część gruntów w granicach administracyjnych obrębu [...] o powierzchni 189,14 ha. Dodatkowo, na wniosek Spółdzielni "[...]" z dnia 14 lipca 2020 r. oraz na wniosek Gminy [....] z dnia 27 lipca 2020 r. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. - organ wszczął postępowanie scaleniowe także dla działek nr [...], [...] i [...] położonych we wsi [...], o łącznej powierzchni 1,3984 ha. Starosta upoważnił R. K. - pracownika [...] w [...], jako geodetę-projektanta do przeprowadzenia prac scaleniowych. W dniu 24 kwietnia 2019 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym dokonano wyboru rady uczestników scalenia. W dalszej kolejności, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy dokonaniu szacunku gruntów oraz opracowywaniu projektu scalenia, której skład został następnie zmieniony postanowieniami organu z dnia [....] czerwca 2019 r. i z dnia [...] lipca 2019 r. W dniu 30 maja 2019 r. na zebraniu uczestników scalenia ustalono zasady szacunku porównawczego gruntów i podjęto w tej sprawie uchwałę. Zostały one przedstawione uczestnikom na zebraniu ogólnym w dniu 18 czerwca 2019 r. i udostępnione do publicznego wglądu w dniach od 3 czerwca 2019 r. do 27 czerwca 2019 r. Wobec braku zastrzeżeń, na zebraniu w dniu 30 lipca 2019 r. uczestnicy scalenia podjęli uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek gruntów. Geodeta-projektant scalenia w oparciu o złożone życzenia i przy udziale komisji opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek poszczególnych uczestników scalenia. Projekt scalenia gruntów wsi [...] opracowano w ten sposób, że do wydzielonych gruntów zaprojektowano sieć gminnych dróg dojazdowych. Siedliskowe grunty zabudowane w większości pozostawiono w dotychczasowym stanie posiadania, zmiany granic tych gruntów były dokonywane na zgodny wniosek uczestników scalenia. Na pozostałym obszarze projekt scalenia opracowano uwzględniając w miarę możliwości życzenia złożone przez uczestników scalenia, biorąc pod uwagę położenie i wartości gruntów przed scaleniem oraz ustalenia projektu ogólnego scalenia gruntów. Kształt i układ zaprojektowanych działek na obszarze scalenia uzależniony jest od układu dróg, sieci urządzeń melioracji wodnych, ukształtowania terenu oraz przewidywanego przeznaczenia gruntów. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, tzn. o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W oparciu o wstępny projekt rozmieszczenia działek ekwiwalentowych, poprawiony o zgłoszone przez uczestników scalenia uwagi, opracowany został projekt szczegółowy, przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sporządzone zostały szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie. Projekt scalenia gruntów został wyznaczony i zastabilizowany na gruncie, a następnie okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia w dniach od 11 maja 2020 r. do 3 czerwca 2020 r. Przed zatwierdzeniem projektu scalenia zaopiniowane zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez Starostę [...]. Opracowany projekt scalenia gruntów o powierzchni 190.4370 ha, położonych w obszarze wsi [...] gm. [....], został zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. W decyzji tej organ określił terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposób rozliczenia dopłat. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dokonując oceny merytorycznej powyższej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2021 r. i odnosząc się do podnoszonego we wniesionej skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób należyty materiału dowodowego sprawy i niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, Sąd stwierdza, że w skardze nie skonkretyzowano, na czym ma polegać niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Sąd realizując obowiązek wynikający z art. 134 P.p.s.a. stwierdza, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, co stanowiło podstawę do zastosowania ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Sąd zauważa, że wbrew stanowisku skarżących organy nie naruszyły zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, w tym reguł postępowania wyjaśniającego. Zarzuty skarg w żaden sposób skutecznie nie podważyły ustalonego stanu faktycznego sprawy, także w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym respektowania zasad uwzględniania z urzędu interesu społecznego i interesu indywidualnego, prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zaufanie do organów czy przekonywania do podjętych rozstrzygnięć. Organy prawidłowo i zgodnie z zebranym materiałem dowodowym ustaliły, że Państwo O. posiadali przed scaleniem działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,69 ha, oszacowane (po potrąceniu na drogi) na wartość 127,22 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr : [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,6861 ha oraz wartości 127,24 punktów szacunkowych. Dopłata dla uczestników za drogi została określona na wartość 1,28 punktu, tj. 384 zł. Odchyłka wynosi +0,02 punktu szacunkowego (odchyłka dopuszczalna +/-3,82 punktu). Wydzielono im pełny należny ekwiwalent gruntowy. Wojewoda zaznaczył, że skarżącym w wyniku scalenia został przyznany pełny należny ekwiwalent w miejscu działek przedscaleniowych, z tym że obszar ten został przedzielony dwiema nowo zaprojektowanymi drogami, a grunt rolny zyskał korzystniejszą konfigurację (regularne, prostokątne działki). Przed scaleniem nieruchomość C. i K. O. nie posiadała formalnego dostępu do drogi publicznej. Wszystkim należącym do nich nowo wydzielonym w projekcie scalenia działkom, dostęp ten został zagwarantowany. Uczestnikom została również przyznana dopłata za wydzielone z ich gruntów drogi gminne. Dotychczasowy dojazd z drogi powiatowej do przedscaleniowych działek nr [...] i nr [...] (działki po scaleniu nr [...] i nr [...]) realizowany był po działce nr [...] (po scaleniu nr [...]), stanowiącej własność osoby trzeciej, osoby która była właścicielem tej działki w stanie przedscaleniowym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody, że w toku postępowania skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, które potwierdzałyby istnienie służebności gruntowej na działce nr [...]. Wpisów w tym zakresie nie zawierają również księgi wieczyste, którymi objęto nieruchomości. Prawidłowo więc stwierdziły organy, że dostęp do drogi publicznej miał więc charakter nieformalnej umowy pomiędzy sąsiadami. Zgodzić należy się, że w badanym obszarze nie powstał nowy (inny) stan prawny niekorzystny dla działalności rolnej uczestników. Dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] (obecnie nr [...]) może być nadal realizowany, jeśli wyrazi na to zgodę jej obecny właściciel. Obecnie nieruchomość skarżących ma zagwarantowany formalny dostęp do drogi publicznej od strony południowej. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącym ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powoływanej ustawy. Dla wyrównania wartości nieruchomości przed scaleniem oraz otrzymanych w wyniku scalenia organy zastosowały instytucję dopłat, z zachowaniem reguł określonych w uchwale w sprawie określenia zasad szacunku nieruchomości przyjętą na zebraniu uczestników scalenia w dniu 30 maja 2019 r. Sąd nie stwierdził też by dokonanego scalenia doszło do utrudnienia w gospodarowaniu przez skarżących w stosunku do poprzednio posiadanych działek. Argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji nie pozwalają na uznanie, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowałoby przyjęciem dowolności rozstrzygnięcia. Organy podejmowały działania dla określenia najbardziej optymalnego rozwiązania problemów uczestników scalenia, ale gdy skarżący domagają się wyłącznie pozostawienia działek sprzed scalenia lub nie wyrażają zgody na przebieg nowo projektowanych dróg, to wartością dla rozpatrzenia takich zarzutów jest dobro wspólne uczestników scalenia, którzy znaleźli się w identycznej sytuacji prawnej, jako uczestnicy scalenia. Dodać wypada, że spośród wszystkich uczestników scalenia jedynie skarżący przed sądem administracyjnym wyrażają swoje niezadowolenie z przeprowadzonego scalenia. Wspomnieć jednocześnie należy również o tym, że w judykaturze trafnie wskazuje się, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Zadaniem zatem sądu jest jednak kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 2805/14). Stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania to ogólny cel scalenia, co nie oznacza, że w każdym przypadku tej procedury zostanie on w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Jednakże poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów. Jeśli zatem sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty - nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy. Ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy tych, którzy akcji takiej nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 150/15, dostępny w CBOSA). Zasadnicze znaczenie przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia ma treść art. 27 ust. 1 u.s.w.g. Przepis ten przewiduje, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek, który niespornie został w sprawie spełniony, pokazuje że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swoich wniosków i zastrzeżeń (wyrok WSA w Kielcach z 7.10.2015 r., II SA/Ke 1079/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 11.02.2020 r., II SA/Rz 901/19). Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznych rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 908/04). Przepis ten przewiduje, że uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1672/06, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów. Materiał zebrany w aktach administracyjnych sprawy nie potwierdza faktu naruszenia przez organy art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania stron. Wnioski i zarzuty składane przez skarżących były przedmiotem stosownej analizy i trudno jest przyjąć, że w postępowaniu Państwo O. byli niesprawiedliwie traktowani. Uzasadnienie decyzji w sposób precyzyjny wskazuje, dlaczego przyjęto rozwiązania zawarte w zaskarżonej decyzji. Jak wskazano wyżej poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów, dlatego niezadowolenie skarżących nie oznacza, że w postępowaniu faworyzowano kogokolwiek ich kosztem. Organy nie naruszyły również art. 9 K.p.a. Fakt, że decyzja zawiera pozaustawowe i potoczne określenia typu "ustawka", czy "odchyłka" nie wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. Czytając decyzję można bez problemu wywnioskować, co poszczególne określania oznaczają. W okolicznościach sprawy uznać należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.