II SA/Rz 894/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi K. G. i W. G. jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu A sp. z o.o. pozwolenie na budowę budynku biurowo- handlowo-usługowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową - kategoria budynku XVII oraz budowę parkingu - kat. obiektu XXII na działkach nr ewid. 187 i 188 położonych przy ul. [...] w K. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia wynika, iż decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...], Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A Sp. z o.o. w T., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wyżej opisanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu odwołania K. i W. G. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi K. G. i W. G., wyrokiem z dnia 27 października 2009r. sygn. akt II SA/Rz 478/09 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2009r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że stwierdzone przez organ II instancji braki i nieprawidłowości miały miejsce, za wyjątkiem naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1130). Sąd podzielił pogląd o konieczności wyjaśnienia treści części graficznej projektu zagospodarowania działek nr 187 i 188, gdyż aneks do projektu pochodzący z 2008r. jest mało czytelny poprzez naniesienie podwójnego oznaczenia numerami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b. oraz art. 104 k.p.a. - zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla przedsiębiorstwa Wielobranżowego A sp. z o.o. na budowę budynku biurowo-handlowo-usługowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową - kategoria budynku XVII oraz budowę parkingu - kat. obiektu XXII na działach nr 187 i 188 położonych przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor w dniu [...] maja 2009 r uzupełnił, dokumenty w zakresie prawa do dysponowania działkami nr 187 i 188 na cele budowlane dla planowanej inwestycji, zgodnie z wezwaniem z dnia [...] maja 2009r. Inwestor doprowadził też projekt budowlany do zgodności z obowiązującymi przepisami wykonując zalecenia zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2009r. Projekt budowlany uzgodniono z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych (opinia z [...]. 12.2008r. nr [...]), rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy (opinia z dnia [...].12.2008r. nr [....]) oraz rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (uzgodnienie bez uwag z dnia [...].12.2008r.). Strony powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie wniosły żadnych zastrzeżeń lub uwag. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. G. i W. G. działający jako pełnomocnik K. G. domagając się jej uchylenia lub uwarunkowania przejęciem przez Gminę za odszkodowaniem w kwocie 82 235 zł. dla K. G. i w kwocie 82 350 zł dla W. G. ich współwłasności działki nr 197 i 196. W uzasadnieniu podali, że zabudowa działki nr 187 i 188 prowadzi do unicestwienia wartości nabywczej działek nr 197 i 196. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2009 nr [...] utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję Prezydenta Miasta. Na skutek skargi K. G. i W. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 1018/09 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Sąd podniósł, że organ naruszył przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że udzielone W. G. przez K. G., a zalegające w aktach sprawy, pełnomocnictwo obejmowało swym zakresem jedynie umocowanie do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta. Tymczasem decyzja Wojewody doręczona została m. in. W. G. - jako stronie i jako pełnomocnikowi K. G. W ocenie Sądu, wobec treści tak udzielonego pełnomocnictwa, nie można było uznać, że zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona K. G. Zaniechanie doręczenia decyzji stronie postępowania stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, opisanego na wstępie przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Wojewoda podkreślił, że w zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nie wchodzą interesy prawne lub faktyczne ze sfery stosunków cywilnoprawnych. Zasada ochrony interesów podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m. in. z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 1.01.2001 r. sygn. akt IV SA 2085/98 LEX nr 55752). Przepis prawa budowlanego nie może być podstawą do formułowania, w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę, żądań w zakresie zobowiązania gminy do przejęcia za odszkodowaniem części nieruchomości odwołujących się. Zakres działania organu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 ust. 1 P.b., którego wynik zależy od rezultatów dokonanych sprawdzeń. W przypadku spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta nie narusza przepisów prawa. Do wniosku inwestor dołączył ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].03.2007r.; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zachowano linię zabudowy dla budynku od ul. [...] - 15m; dokonano uzgodnienia dokumentacji projektowej przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej dla Miasta K. (str. 12 projektu budowlanego). Projekt został pozytywnie zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, uzgodniony pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej, a także wymagań higienicznych i zdrowotnych (str. 11 projektu); sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projekt zagospodarowania terenu - stanowiący część projektu budowlanego - nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Reasumując organ stwierdził, że sformułowane przez skarżących zarzuty obniżenia wartości ich nieruchomości nie mogą być uznane za ograniczenie możliwości zainwestowania ich działek, bo usytuowanie spornego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Na decyzję tę skargę do WSA w Rzeszowie złożyli K. G. i W. G. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podali, że powyższe zasady zobowiązują organ do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Podnieśli, iż wskazany w uzasadnieniu argument organu że "w zasadzie każda inwestycja powoduje pewne utrudnienia dla najbliższych sąsiadów" jest w pełni bezzasadny. W wyniku wydanej decyzji ich nieruchomości stracą na wartości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że jeśli w ocenie skarżących przedmiotowa inwestycja będzie naruszać ich interesy, wynikające np. z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, to mogą zwrócić się oni do sądu cywilnego o zbadanie tych kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej /art. 7 k.p.a./, której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy bowiem potraktować rozbieżne ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletne i nie w pełni rozpatrzone. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a./, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący/art. 77 § 1 k.p.a./, a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia przekonywującej treści /tak wyrok NSA z 4.07.2001 r. I SA 1768/99/. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności , organ ten obowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, organ II instancji, w myśl art. 136 k.p.a. może nie tylko przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, a także przeprowadzenie tego postępowania zlecić organowi któiy decyzje wydał /art. 136 k.p.a./. W ocenie Sądu, wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja sankcjonując uchybienia popełnione przez organ I instancji. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./, a więc również w oparciu o powołane przez organy jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 5 ust. 1 pkt. 9 , art. 32 ust. 4 , art. 35 ust. 1 i 4 tej ustawy. Przepis art. 35 ust 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. Ib, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o któiym mowa w art. 20 ust. 2 , także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Odnosząc wskazane wyżej normy do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji przewidzianych wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli projektu budowlanego nie dochował naruszając określony wyżej przywołanym przepisem obowiązek, pomimo stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji z dnia [...] marca 2007 r. o warunkach zabudowy. Decyzja organu I instancji, zatwierdzając projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę określała dane techniczne projektowanego budynku, w tym; powierzchnię zabudowy - 820,81 m 2, powierzchnię użytkową - 1701.88 m2, kubaturę - 7850.20 m3, ilość miejsc postojowych - 37. Decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2007 r. przewidywała natomiast parking przy ul. [...] na 8 stanowisk, zaś na 35 stanowisk na działkach 187 i 188 za budynkiem. Parametry zaś znajdujące się w zalegającym w aktach sprawy projekcie odbiegają od parametrów ujętych w decyzjach przyjmując jako powierzchnię zabudowy 798, 00 m2 stanowiącą 25,65 % pow. działki, aby w aneksie ilość miejsc parkingowych obniżyć do 28, zaś powierzchnię zabudowy określić w wysokości 820,40 m2 stanowiącą 32,4%. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić kolejności poszczególnych projektów z uwagi na to, że wszystkie są datowane "Krosno 2008", czy też "Krosno grudzień 2008", a w tym zakresie organ żadnych wyjaśnień nie poczynił. W tym stanie sprawy, nie jest oczywiste któiy z dokumentów został przyjęty i zatwierdzony decyzją organu I instancji - "zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę". Należy bowiem zauważyć, że przyjęte decyzją organu I instancji parametry są zawarte w jednym z projektów na doklejonej kartce bez wskazania przez kogo i na jakiej podstawie dokonanej, co w ocenie Sądu podważa ich wiarygodność. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz wskazane wyżej przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi ona zatem rozstrzygnięcie przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich wskazanych wyżej istotnych w sprawie okoliczności. W świetle naprowadzonych wyżej uwag Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnie 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.