II SA/Rz 896/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi WM jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 29 października 2014 r. JB zwrócił się do Wójta Gminy [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego z dachem jednospadowym, o wysokości 6 m i powierzchni zabudowy wynoszącej 80 m2 na działce nr ewid. 3597/1 w [.]. Decyzją z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.], Wójt ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) dalej w skrócie: "Upzp". W decyzji określono szczegółowe warunki zabudowy tej inwestycji i zagospodarowania terenu. W odwołaniu WM zarzuciła organowi I instancji niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie interesów osób trzecich. Podała, że realizacja budynku o wysokości 8 m pozbawi ją dostępu do światła słonecznego, a droga pomiędzy budynkami na działce inwestora oraz należącej do niej stanowić będzie całorocznie zacieniony "tunel". Wskazała też, że część działki JB powinna stać się jej własnością, jednak prawa tego nie może wyegzekwować. Urzędnicy są zaś dla niej nieprzychylni. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej. Zarzuty odwołania nie mogły zaś odnieść zamierzonego skutku, a te odnoszące się do własności nieruchomości nie mogły być rozpatrywane w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WM podała, że decyzja o warunkach zabudowy jest dla niej krzywdząca, gdyż została podjęta bez uwzględnienia jej interesu. Już obecnie na działce sąsiada istnieje 12-sto metrowy budynek z balkonem od strony jej posesji i okno, które powinny zostać w jej ocenie zlikwidowane. Działka ma szerokość jedynie 12 m, a powstać ma na niej dodatkowa zabudowa. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2014 r. poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga okazała się niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 Upzp, która to ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W myśl art. 59 ust. 1 Upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp, tj: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz aktem administracyjnym o charakterze związanym co oznacza, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 i jest zgodne z przepisami odrębnymi to nie można odmówić jej wydania. Wbrew obawom skarżącej ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uprawnia jeszcze do realizacji danej inwestycji, lecz poprzedza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i to dopiero ona stanowić będzie podstawę rozpoczęcia prac budowlanych. To na właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej ciążyć będzie dopiero obowiązek oceny, czy przyjęte przez inwestora rozwiązania konstrukcyjne i lokalizacyjne są zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a oceny takiej nie dokonuje się na etapie planistycznym. Oba te etapy procesu budowlanego należy zatem wyraźnie rozróżnić tym bardziej, że każdy z ich regulowany jest odrębnymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy ustala jedynie wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja pod względem planistycznym (polityki przestrzennej w gminie) i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, przy uwzględnieniu zabudowy występującej w najbliższym otoczeniu. Nie rodzi jednak ani praw do terenu, ani nie gwarantuje uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadniczo nie narusza także praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej podjęcie nie wymaga zgody np. właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań co do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, czy spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 Upzp. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy właściwe w sprawie organy prawidłowo ustaliły, czy dla planowanego zamierzenia spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, do której nawiązuje dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1, a następnie czy łącznie spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp. Sąd uznał, że materiał dowodowy sprawy, zgromadzony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Upzp, pozwalał na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp, w tym zawartą w punkcie 1 zasadę dobrego sąsiedztwa. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp istotne jest, aby w obszarze analizowanym występowała co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić wymagania dla przyszłego przedsięwzięcia. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji" rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2012 r., II SA/Po 308/12 i z dnia 3 października 2012 r., II SA/Po 347/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., II SA/Łd 752/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r., II SA/Gd 279/12, publikowane na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z takim rozumieniem zasady dobrego sąsiedztwa Sąd orzekający się zgadza tym bardziej, że ewentualne niedogodności związane z kontynuacją funkcji na obszarze analizowanym nie stanowią przesłanki negatywnej uzasadniającej odmowę ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli więc w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, w oparciu o którą można ustalić kontynuację funkcji i cech zabudowy, to przy spełnieniu pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 Upzp organ obowiązany jest wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Okolicznością bezsporną jest fakt, że dla terenu, na którym planowana jest do realizacji inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego koniecznym było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 3597/1 położonej w [.]. W trakcie postępowania organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną i ustalił wszystkie parametry wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Analiza urbanistyczna spełnia warunki określone w tym rozporządzeniu, również co do zasad wyznaczenia obszaru analizowanego. Wynika z niej, że dominuje na obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa, występuje też funkcja garażowa i gospodarcza, a zatem planowana przez inwestora. Gabaryty i forma zabudowy, tj. szerokość i wysokość elewacji fontowej oraz geometria dachu zostały ustalone stosownie do § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami i sporządzony przez uprawnioną osobę. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadniczo lokalizacji planowanego obiektu przy granicy z nieruchomością skarżącej, gdyż w jej ocenie przyczyni się to do zacieniania działki, która i tak poprzez działania JB jest już podmokła. Zaznaczyła, że nie wyraziła zgody na budowę w granicy. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że załącznik graficzny do decyzji pierwszoinstancyjnej obejmujący teren analizowany wskazuje, że ze względu na niewielką szerokość działek dominującą na analizowanym terenie zabudową jest zabudowa w granicy nieruchomości. Na analizowanym terenie występują obiekty budowlane o funkcji gospodarczej, a zatem ziścił się warunek kontynuacji funkcji zabudowy, które także lokalizowane są w granicy albo w bardzo niewielkiej odległości od niej. Obowiązujące przepisy nie uzależniają natomiast możliwość realizacji obiektu w granicy od wyrażenie zgody przez sąsiada. O konkretnej lokalizacji obiektu decydować będzie inwestor, który proponowana lokalizację poddawać będzie weryfikacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podnoszone zaś przez skarżącą kwestie zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi będą także badane w szczegółowy sposób na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Natomiast kwestia podmokłości terenu nie jest zagadnieniem planistycznym, a może być co najwyżej przedmiotem odrębnych postępowań, jak np. uregulowanego w przepisach Prawa wodnego – w razie naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, albo postępowania cywilnego w przypadku niedozwolonych immisji. Postępowanie planistyczne nie jest także właściwym do rozstrzygania kwestii legalności istniejącej już zabudowy, a intensywność zabudowy na działce inwestora określona została w decyzji o warunkach zabudowy i właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą decydować o tych wskaźnikach, gdyż zasady ich ustalenia określają przepisy prawa. Fakt, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną przenosi się również na zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które musi uwzględniać przewidziane tak w ustawie jak i ww. rozporządzeniu wskazania dla określenia wymagań dla nowej zabudowy przewidzianej do realizacji na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest inicjowane wnioskiem inwestora, w którym ocenia się możliwość realizacji inwestycji na wskazanym we wniosku terenie. W kontrolowanym postępowaniu wynik przeprowadzonej oceny pozwolił na określenie warunków zabudowy, która nie przesądza jednak o prawie do realizacji danej inwestycji. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanego budynku gospodarczego, dlatego też zaszłości przy realizacji innych obiektów wykonanych przez JB na tym terenie nie mają wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.