II SA/Rz 897/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły -skargę oddala- II SA/Rz 897/16 UZASADNIENIE Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...] odwołał BK z funkcji Dyrektora Gimnazjum im. [...]. Jako podstawę do wydania zarządzenia wskazał art. 5c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.) – dalej: "u.s.o." oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.". W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, że wnioskiem z dnia 12 czerwca 2015 r. Rada Pedagogiczna Gimnazjum im. [...] wystąpiła o odwołanie BK z funkcji dyrektora placówki oświatowej, wskazując na liczne nieprawidłowości, jakich miała się dopuścić w związku z pełnioną funkcją. Wójt podniósł, że w opisywanej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwe i szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ujawniono m.in. następujące nieprawidłowości: 1. nieprzygotowanie arkusza organizacyjnego Gimnazjum na rok szkolny 2015/2016 zgodnie z obowiązującymi przepisami; 2. pozostawienie nauczycieli Gimnazjum bez etatów, bądź z małą ilością godzin lekcyjnych; 3. niepodejmowanie działań zmierzających do rekrutacji uczniów klas pierwszych w roku szkolnym 2015/2016; 4. brak współpracy z rodzicami oraz lekceważenie ich potrzeb; 5. niedoprowadzenie do ukonstytuowania się Rady Rodziców w roku szkolnym 2014/2015; 6. wywieranie na nauczycielach Gimnazjum presji w sprawie ocen końcowych; 7. nieprowadzenie księgi zastępstw; 8. przyznawanie samej sobie płatnych zastępstw, przy jednoczesnym nieprzyznawaniu zastępstw innym nauczycielom; 9. zastraszanie nauczycieli Gimnazjum; 10. przechowywanie alkoholu w gabinecie dyrektora Gimnazjum. Zdaniem Wójta liczne nieprawidłowości, ujawnione w trakcie postępowania wyjaśniającego, będące wynikiem działań BK, świadczą o tym, że w opisywanej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., uzasadniający odwołanie z funkcji dyrektora. Nieprawidłowości te są bowiem na tyle istotne, że uniemożliwiają dalsze sprawowanie funkcji dyrektora gimnazjum oraz zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu placówki. W ocenie organu istotny jest również fakt, że decyzja o odwołaniu została podjęta na wniosek Rady Pedagogicznej, co samo w sobie świadczy o konflikcie istniejącym pomiędzy dyrektorem Gimnazjum a nauczycielami. Wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie tylko potwierdziły istnienie tego konfliktu, ale wykazały również, że jego skala jest znacznie szersza, niż wynikałoby to z treści samego wniosku. Organ podał, że dalsze utrzymywanie konfliktu działałoby destabilizująco na funkcjonowanie Gimnazjum i doprowadziłoby do sytuacji zagrażającej realizacji jego podstawowych celów. Odwołanie BK w ocenie organu powstrzyma zaś narastanie konfliktu istniejącego na linii dyrektor – nauczyciele i pozwoli zniwelować jego negatywne skutki. W dniu 6 lutego 2016 r. BK zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej zarządzenia. Organ nadzoru w piśmie z dnia 4 marca 2016 r. nr [...] poinformował wnioskodawczynię, że kwestionowane zarządzenie nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, BK wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że odwołanie jej z funkcji dyrektora Gimnazjum zostało dokonane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez błędne przyjęcie, że w opisywanej sprawie miał miejsce przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w ww. regulacji. Organ nie wskazał bowiem żadnych szczególnych przypadków uzasadniających zajęte stanowisko, zaś uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia w ocenie skarżącej odnosi się do innego zarządzenia niż zaskarżone, tj. do zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., którym nie odwołano skarżącej z funkcji dyrektora Gimnazjum. Zdaniem skarżącej podstawą do odwołania z funkcji dyrektora Gimnazjum nie może być wniosek Rady Pedagogicznej w [...], gdyż wniosek taki może stanowić wyłącznie sygnał dla organu prowadzącego szkołę, który ma 14 dni na ocenę, czy zachodzą okoliczności uzasadniające odwołanie ze stanowiska dyrektora. Na wniosek Wójta w dniu 12 czerwca 2015 r. została zwołana nadzwyczajna Rada Pedagogiczna w Gimnazjum w [...]. Skarżąca podniosła, że zebranie to nie powinno się odbyć i nie powinien być na nim rozpatrywany wniosek o odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora placówki, gdyż decyzją Wójta z dnia 28 maja 2015 r. została zawieszona w pełnieniu funkcji dyrektora gimnazjum. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że nie wystarczy, aby wniosek rady pedagogicznej o odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora szkoły był zasadny, gdyż konieczne jest powołanie we wniosku szczególnych powodów, które uzasadniają zastosowanie wnioskowanego trybu. Tezy zawarte we wniosku winny być zaś poparte konkretnymi dowodami. Wójt nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w związku z wnioskiem Rady Pedagogicznej Gimnazjum, czym naruszył art. 42 ust. 3 u.s.o. W toku postępowania nie sporządzono żadnego protokołu z czynności wyjaśniających, zaś sama skarżąca nie była informowana zarówno o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, jak i o jego wynikach. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził, że stosowny protokół sporządzono w dniu 8 stycznia 2016 r., co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie określonego w ww. przepisie ustawowego 14-dniowego terminu na rozpatrzenie wniosku Rady Pedagogicznej. W ocenie skarżącej zaskarżonym zarządzeniem organ naruszył ponadto art. 38 u.s.o., gdyż odwołał ją z funkcji dyrektora szkoły pomimo nieuzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Negatywna opinia właściwego organu nadzoru pedagogicznego uniemożliwia wszak odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora w prowadzonym postępowaniu. W świetle art. 38 u.s.o. organ może odwołać dyrektora ze stanowiska bez wypowiedzenia trakcie roku szkolnego na wniosek rady pedagogicznej tylko w sytuacji, gdy będą zachodziły szczególnie uzasadnione przypadku i dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego organu nadzoru pedagogicznego. W opisywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pisma Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej odwołanie jej z funkcji dyrektora nie nastąpiło bez podania przyczyny, co szczegółowo zostało opisane w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia. Egzemplarz zarządzenia, które doręczono skarżącej prawdopodobnie zawierał uzasadnienie z podaniem błędnej daty i numeru zarządzenia, niemniej z uwagi na jego treść nie może budzić wątpliwości, że odnosiło się ono do zaskarżonego zarządzenia. Odnosząc się do zarzutu niezasięgnięcia opinii kuratora oświaty Wójt podniósł, że w toku postępowania wystąpił do Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie odwołania skarżącej, który w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. wyraził swoją opinię w sprawie. Z treści art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie wynika natomiast, aby możliwość odwołania dyrektora w tym trybie została uzależniona od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty, a jedynie od zasięgnięcia takiej opinii. Zdaniem Wójta błędne jest również założenie, że organ prowadzący szkołę, przed podjęciem decyzji o odwołani dyrektora Gimnazjum, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Postępowanie taki zostało bowiem przeprowadzone, na dowód czego w dniu 8 stycznia 2016 r. sporządzono stosowny protokół. Wprawdzie powiadomienie Rady Pedagogicznej Gimnazjum nie nastąpiło w przewidzianym art. 42 ust. 3 u.s.o. instrukcyjnym 14-dniowym terminie, jednakże z uwagi na zakres ujawnionych nieprawidłowości, dotrzymanie tego terminu nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone zarządzenie Wójta dotyczy odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły i ma charakter kompetencji władczej przysługującej temu organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej i to z wszelkimi tego konsekwencjami (zob. m.in. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.09. 1994 r., nr 10/93, OTK 1994 Nr 2, poz. 46, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 6/96 - ONSA 1997/2/48, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05, LEX nr 186654, wyrok NSA z dnia 1.12.2006 r., sygn. OSK 706/06 LEX nr 320829). Zaskarżone zarządzenie podlega zatem kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Przed jej przeprowadzeniem Sąd zobowiązany był poddać skargę badaniu wstępnemu i stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżąca skierowała do Wójta Gminy [...] w dniu 12 kwietnia 2016 r. Odpowiedź na to wezwanie została doręczona skarżącej w dniu 16 maja 2016 r., a w dniu 7 czerwca 2016 r. złożyła ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Podstawą podjęcia zaskarżonego aktu był art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.) –"u.s.o.", stanowiący o możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadą, wynikającą z art. 36 a ust. 13 tej ustawy jest powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat szkolnych, w uzasadnionych przypadkach, na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Ustawa ta przewiduje odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a więc również ze stanowiska dyrektora szkoły, przez organ, który powierzył to stanowisko, obligatoryjnie w 3 przypadkach wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 1, a to: złożenia przez nauczyciela rezygnacji za 3 – miesięcznym wypowiedzeniem, ustalenia negatywnej oceny jego pracy lub wykonywania zadań w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia oraz w przypadku złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny stosownego wniosku. Wspomniany art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wprowadza natomiast tryb nadzwyczajny takiego odwołania. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ten niewątpliwie ma charakter wyjątkowy, wprowadza bowiem odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej, stąd też powinien być interpretowany ściśle (tak też wyroki NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001/9/41, z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01, Prawo Pracy 2002/2/39, z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1725/02, Prawo Pracy 2003/7-8/60). Użyte w nim pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Organ ocenia przesłanki odwołania w ramach uznania administracyjnego, co oczywiście nie oznacza, że swoboda oceny jest nieograniczona i nie podlega kontroli Sądu. Ocena ta powinna zostać zawarta w uzasadnieniu aktu i poparta stosowną dokumentacją. W rozpoznawanej sprawie procedura odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły została wszczęta na wniosek Rady Pedagogicznej Gimnazjum im. [...]. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzona została w dniach 19-22.05.2015 r. kontrola przez upoważnionych przez Wójta Gminy [...] pracowników. Z ustaleń tej kontroli (pisemne sprawozdanie z 2.07.2015 r. oraz protokół z 8.01.2016 r.) wynikają liczne nieprawidłowości związane z pełnieniem przez skarżącą funkcji dyrektora szkoły. Dotyczą one generalnie 3 obszarów – nieprawidłowości w zakresie organizacji pracy w szkole i prowadzenia dokumentacji, współpracy z rodzicami oraz współpracy z gronem pedagogicznym. W pierwszej z wymienionych grup Wójt wskazał brak sporządzenia arkusza organizacyjnego gimnazjum na rok szkolny 2015/2016 zgodne z obowiązującymi przepisami. Z protokołu kontroli wynikają także inne nieprawidłowości w tym zakresie, dotyczące braku prowadzenia bądź braku aktualizacji różnego rodzaju ksiąg i ewidencji – regulaminu pracy, książki kontroli sanitarnej, księgi budowlanej obiektu, regulaminu działalności Rady Pedagogicznej, regulaminu rekrutacji uczniów, dokumentacji dotyczącej egzaminu gimnazjalnego, księgi zastępstw, a także akt osobowych wszystkich nauczycieli i innych pracowników szkoły, które w czasie kontroli znajdowano nieuporządkowane i niezabezpieczone w różnych miejscach, luzem. W zakresie braku współpracy z rodzicami w zaskarżonym zarządzeniu wskazano niedoprowadzenie do ukonstytuowania się Rady Rodziców w roku szkolnym 2014/2015, a z ustaleń komisji kontrolnej wynika, że rada taka nie funkcjonowała już od dłuższego czasu, a brak współpracy z rodzicami związany był także z innymi uchybieniami dyrektor szkoły, która notorycznie opuszczała szkołę ok. godz. 13 i nie była obecna w wyznaczonych dniach spotkań z rodzicami ("wywiadówek"), uniemożliwiając tym samym kontakt z rodzicami uczniów. Jeśli chodzi o brak współdziałania z gronem pedagogicznym w zaskarżonym zarządzeniu wskazano "pozostawienie nauczycieli bez etatów, bądź z małą ilością godzin lekcyjnych", przyznawanie sobie płatnych zastępstw, przy jednoczesnym nieprzyznawaniu zastępstw innym nauczycielom, a także zastraszanie nauczycieli i wywieranie na nich presji w sprawie ocen końcowych. W dokumentach z kontroli zarzuty te zostały szczegółowo omówione. W ocenie Sądu, choć uzasadnienie zarządzenia Wójta wskazuje dość ogólnie powody odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, to odesłanie w nim do wyników kontroli umożliwia Sądowi ocenę przesłanek podjętego przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że "szczególnie uzasadnione przypadki" (o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) oznaczają takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, przy czym muszą być one na tyle istotne, iż nie pozwalają na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (por. cyt. wcześniej wyroki NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 2790/15, https://cbois.nsa.gov.pl,). Zazwyczaj za taką szczególną sytuację uznaje się jakieś jednostkowe wydarzenie albo poważne zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. W rozpoznawanej sprawie z takimi właśnie zaniedbaniami mamy do czynienia. Lektura akt sprawy dowodzi, że nieprawidłowości w działaniach, uchybienia i zaniedbania skarżącej opisane w dokumentach kontroli trwały od dłuższego czasu. Ich skumulowanie i charakter, przy istnieniu zaostrzonego konfliktu dyrektora gimnazjum z nauczycielami wskazują, że Wójt Gminy [...] miał uzasadnione podstawy do zastosowania wobec skarżącej szczególnego trybu odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bowiem dalsze pozostawanie na tym stanowisku godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu. Należy przy tym zwrócić uwagę na postawę skarżącej, która opuściła miejsce pracy w czasie przeprowadzania kontroli. Wcześniej, przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu z funkcji dyrektora szkoły, skarżąca była dwukrotnie zawieszana w pełnieniu obowiązków dyrektora – najpierw zarządzeniem Wójta z dnia 27.05.2015 r., z uwagi na stwierdzone zaniedbania, a następnie zarządzeniem z dnia 26.10.2015 r. z uwagi na wszczęcie przeciwko niej postępowania karnego z art. 284 Kodeksu karnego (przywłaszczenie na szkodę Gminy [...]). Wszystkie te okoliczności dawały w ocenie Sądu podstawę do zastosowania wobec skarżącej art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie są przy tym zasadne zarzuty skargi dotyczące braku uzyskania pozytywnej opinii kuratora w przedmiocie odwołania ze stanowiska. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia ww. przepis nakładał jedynie formalny obowiązek zasięgnięcia opinii kuratora , nie zaś uzyskanie opinii pozytywnej (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Rz 1697/15). W rozpoznawanej sprawie ten wymóg formalny został spełniony, na co zresztą zwracał uwagę Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...].03.2016 r., odpowiadającym na wniosek skarżącej dotyczący podjęcia działań nadzorczych w celu stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Nie stanowi również podstawy do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia okoliczność uchybienia przez Wójta Gminy [...] 14-dniowemu terminowi powiadomienia rady pedagogicznej o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wskazanemu w art. 42 ust. 3 u.s.o. W ocenie Sądu termin ten ma charakter instrukcyjny, nie ulega zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie wymóg powiadomienia rady pedagogicznej został spełniony po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy [...] prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że uznanie odwołania ze stanowiska za akt z zakresu administracji publicznej nie wyklucza możliwości dochodzenia roszczeń przewidzianych przepisami prawa pracy przed sądem powszechnym. Akt odwołania ma bowiem podwójny charakter i wywołuje skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak i w sferze publicznoprawnej, co oznacza, że podlega kontroli sądów administracyjnych niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy i roszczeń z tym związanych.