II SA/Rz 897/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zwraca na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. II SA/Rz 897/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił przyznania KW (skarżącemu) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym babką – RK. Uzasadniając wydaną decyzje organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...], RK została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 listopada 2010 r. W ocenie organu oznacza to, że niepełnosprawność u RK nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, a zatem w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Ponadto organ podał, że skarżący nie jest spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, zaś trójka dzieci RK żyje i nie legitymują się oni orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Co więcej – dwoje z nich zamieszkuje razem ze swoją matką. W tej sytuacji względem skarżącego zachodzi również negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. KW wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że z powodu opieki sprawowanej nad swoją niepełnosprawną babką jest osobą nieaktywną zawodowo. Skarżący podniósł, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto organ nie poczynił ustaleń w kwestii tego, czy trójka dzieci babki skarżącego jest obiektywnie w stanie sprawować nad nią opiekę, a zatem czy w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przywołało treść przepisów u.ś.r. dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., pomimo jego niekonstytucyjności wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nadal pozostaje w mocy. Słusznie zatem organ I instancji wskazał, że stanowi on przeszkodę do przyznania odwołującemu się świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KW wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się skarżącego, faktycznie sprawującego opiekę nad osobą niepełnosprawną, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez osoby spokrewnione w linii prostej w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; 3. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, iż sam brak możliwości ustalenia daty postania niepełnosprawności u babki skarżącego oraz okoliczność, iż skarżący nie jest spokrewniony z osobą wymagającą opieki w linii prostej w pierwszym stopniu, skutkuje brakiem jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Decyzją tą odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią RK. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r." Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium odmówiło skarżącemu przyznania świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. Wobec tego przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek stosować. Organy, rozpoznając wniosek skarżącego miały obowiązek zbadać, czy spełnia on warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ I instancji ustalił, że RK ma 3 dzieci, z których dwoje zamieszkuje wraz z nią. Wskazał przy tym, że fakt pobierania emerytury czy renty nie zwalnia dzieci z obowiązku alimentacyjnego, w tym obowiązku opieki nad matką. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności do opieki nad niepełnosprawną matką zobowiązane są jej dzieci, a zatem skarżący jako osoba niespokrewniona w pierwszym stopniu (wnuk) nie spełnia warunku, jaki narzuca art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy spełnienie warunku określonego w pkt 2 powołanego przepisu oznacza ustalenie, że w przypadku RK nie ma innych osób spokrewnionych z nią w I stopniu (dzieci) lub osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenia organu I instancji w tym zakresie zostały pominięte przez organ odwoławczy, który za jedyną przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznał datę powstania niepełnosprawności u RK. Brak zbadania przez Kolegium tych istotnych dla sprawy okoliczności wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uznając ww. naruszenia przepisów postępowania za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mając na względzie zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego Sad orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu uiszczonego w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., który zwalania z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w sprawach skarg z zakresu pomocy i opieki społecznej. W postępowaniu ponownym, organ, związany oceną prawną Sądu, uzupełni postępowanie dowodowe, wyjaśniając dokładnie stan rodzinny RK oraz sytuację faktyczną związaną z wykonywaniem nad nią opieki.