II SA/Rz 899/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. J. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem G. M. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmówił J. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad jej dzieckiem G. M. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne bowiem podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 19 października 1999 r. Burmistrz stwierdził, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub nie podejmującą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wyjaśnił, że fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu uprawnionych, do świadczenia pielęgnacyjnego gdyż z uwagi na pracę w gospodarstwie rolnym, nie można mówić o zaistnieniu przesłanki rezygnacji z pracy zarobkowej. W odwołaniu J. M. wniosła o "wycofanie decyzji". Wskazała, że gospodarstwo rolne liczy w całości 1,7777 ha, a faktycznie użytkowane jest 0,8 ha, zaś reszta to zakrzaczenia i nieużytki. Podniosła, że dochód z gospodarstwa jest niewielki i występuje w okresie prac sezonowych. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Przedstawiło stanowisko, że już sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do tego świadczenia. SKO stwierdziło, że J. M. nie przysługuje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem, gdyż nie spełnia ona podstawowej przesłanki do jego uzyskania - tj. rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia. Ustalenia tego nie może zmienić ani wskazanie przez stronę, że działalność rolnicza nie przynosi dużego dochodu, i że ma ona charakter okresowy, jak też, że pracę w gospodarstwie wykonuje głównie mąż strony. Natomiast okoliczność objęcia skarżącej ubezpieczeniem społecznym KRUS, jako małżonki rolnika, wiąże się z domniemaniem pracy w gospodarstwie rolnym czy też domowym rolnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. M. wniosła o uchylenie decyzji SKO i podniosła, że jest ona krzywdząca dla niej i jego syna. Wskazała na swoją trudną sytuację życiową, związaną z opiekę nad niepełnosprawnym synem. Przedstawiła podobną argumentację dotyczącą prowadzenia gospodarstwa rolnego jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazał się uzasadniona, z przyczyn które Sąd uwzględnił z urzędu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzje Organów obu instancji naruszają prawo w stopniu, który miał wpływ na wynik postępowania, bowiem przedwcześnie uznano skarżącą za osobę prowadzącą gospodarstwo rolne. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.; zwana dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. SKO utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] kierując się tezą uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. I OPS 5/12 (LEX 1230181), uznało, że skarżąca jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, a więc że jest rolnikiem. Okoliczność objęcia skarżącej ubezpieczeniem społecznym z KRUS, jako małżonki rolnika wiąże się z domniemaniem pracy w gospodarstwie rolnym czy też domowym rolnika. Organy nie kwestionują, że skarżąca będąc matką niepełnosprawnego G. M. sprawuje nad nim opiekę. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności G. M., z którego wynika że niepełnosprawność datuje się od jego urodzenia i jest tego rodzaju, że powoduje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Data ustalenia niepełnosprawności G. M. ma istotne znaczenie dla sprawy z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na jego mocy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia. Sąd nie podziela wniosków płynących z interpretacji powyższych norm ustawy o świadczeniach rodzinnych, do jakich doszedł Organ odwoławczy. Należy przypomnieć, iż w przytoczonej w uzasadnieniu decyzji SKO uchwale składu siedmiu sędziów NSA przesądzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Sędziowie NSA podkreślili, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, iż NSA za celowe uznał dokonanie przez prawodawcę w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. przepisie definiującym wyrażenia zatrudnienie lub inna praca zarobkowa), pominięcia ustawodawczego nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej, prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Sąd mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy uznał, że nie ma powodu dla rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza o konieczności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. O tej odmowie będzie przesądzać prowadzenie gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę czyli bycie rolnikiem. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia wyrażenia rolnik. Dlatego zasadnym będzie sięgnięcie do ustawowej definicji rolnika, którą zawiera art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.; zwana dalej ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników). Stosownie do jego treści, pod pojęciem rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Prowadzenie gospodarstwa rolnego wykluczałoby również od wnioskowanego świadczenia posiadanie przez wnioskodawczynię statusu domownika rolnika, którym jest w myśl art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym osoba bliska rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Należy bowiem zauważyć, iż niezbędnym elementem konstrukcji pojęcia domownika rolnika, podobnie jak rolnika, jest stała praca w gospodarstwie rolnym, co wyłącza z kategorii domownika te osoby, które pozostają z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, zamieszkujące na terenie jego gospodarstwa, a które wykonują pracę w gospodarstwie wyłącznie okazjonalnie, czyli nie ciągle, nieprzerwanie. Reasumując, tylko stała praca w gospodarstwie rolnym rolnika lub jego domowinka może wykluczać wnioskodawcę od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji wyprowadziły zupełnie błędny wniosek z faktu ubezpieczenia skarżącej w KRUS, bowiem podleganie ubezpieczeniu rolniczemu nie oznacza automatycznie, że ubezpieczony jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zauważyć wypada, że według art. 5 tej ustawy, jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Trafnie zauważa WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lutego 2014 r. sygn. II SA/Po 1074/13, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników może mieć swe źródło w wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym jak i domowym, jednak tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika. Ze zgromadzonych przez Organ pierwszej instancji dokumentów wynika, iż J. M. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z tego powodu, że jest małżonką rolnika. Organ pierwszej instancji wyraźnie podkreśla, że według niego nie ma znaczenia czy wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne czy też nie. To twierdzenie świadczy o błędnej wykładni przytoczonych wyżej regulacji prawa materialnego, skoro dopiero prowadzenie gospodarstwa jest przesłanką wykluczającą. Sąd nie zgadza się także ze stanowiskiem SKO, że okoliczność objęcia ubezpieczeniem społecznym w KRUS jako małżonki rolnika wiąże się z domniemaniem pracy w gospodarstwie rolnym, skoro tytułem do objęcia tym ubezpieczeniem może być praca w gospodarstwie domowym rolnika. Przytoczona wyżej uchwała NSA nie przekreśla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka rolnika, który stale nie prowadzi wraz z nim gospodarstwa rolnego. Wyprowadzanie domniemania prowadzenia gospodarstwa rolnego z faktu obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jest nieprawidłowe także z powodu różnic zachodzących pomiędzy art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych a treścią art. 17 tej ustawy. W art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażono negatywną przesłankę nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Sąd podziela stanowisko WSA w Białymstoku zaprezentowane w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Bk 839/13, w tym zakresie, że konstrukcja wskazanych przepisów nie jest przypadkowa. Sąd trafnie zauważył, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego irrelewantne prawnie. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym przepisie, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji przyjmując błędną wykładnie przepisów prawa materialnego w zakresie negatywnych przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego, zaniechały wyjaśnienia tego czy wnioskodawczyni nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadomie pominięto podnoszoną w odwołaniu okoliczność wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym męża w sposób okazjonalny a więc nie stały. Strona podkreślała, że pracą w gospodarstwie zajmuje się głównie jej mąż, ponieważ syn G. wymaga stałego nadzoru. Oznaczać to może, że strona skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego a ubezpieczeniem rolniczym jest objęta dlatego, że pracuje w gospodarstwie domowym rolnika. Jednocześnie nie można z góry wykluczać, sytuacji w której małżonek rolnika zamieszkuje jedynie na terenie prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, i jednocześnie jest lub może być zatrudniony w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poza tym gospodarstwem. Dlatego należy też mówić o naruszeniu przez Organy obu instancji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. O zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy zadecydowały w istocie błędy w wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim przepis ten obejmuje prawem do świadczenia pielęgnacyjnego małżonkę rolnika nie pracującą stale w jego gospodarstwie rolnym. W tej sytuacji zaskarżona do WSA decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej J. M. narusza przepisy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz narusza przepisy prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd działając na podstawie art. 153 p.p.s.a. zaleca organom administracji publicznej aby w ponownie prowadzonym postępowaniu ustaliły, czy skarżąca faktycznie posiada status rolnika lub domownika rolnika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, czyli czy stale pracuje w gospodarstwie rolnym. W przypadku uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej organy administracji publicznej powinny zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad swym niepełnosprawnym od urodzenia synem G. M. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.