II SA/Rz 901/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.S. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zawiadomienia o sposobie załatwienia wniosku - postanawia - odrzucić skargę. R.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na zatytułowaną jako "skarga na czynności organu – PINB w [....]" w sprawie dopuszczenia się nadużycia przepisu art. 222 k.p.a. polegającego na załatwieniu w trybie art. 238 § 1 k.p.a. jego wniosku z 12 marca 2024 r., skierowanego do PINB w [...] o wydanie inwestorom nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego w trybie samowoli budowlanej i poprzez skierowanie do niego pisma z 3 kwietnia 2024 r. stanowiącego zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W treści skargi wyjaśnił, że jego wniosek z 12 marca 2024 r. nie stanowi skargi w rozumieniu k.p.a., lecz zgłoszenie dokonania na jego działce samowoli budowlanej poprzez wybudowanie przeznaczonej do ruchu pojazdów mechanicznych drogi dojazdowej. Organ uznał natomiast ww. pismo za skargę w rozumieniu przepisów k.p.a. i załatwił ją odmownie. Zdaniem skarżącego powyższe działanie organu jest celowe, by uchylić się od podjęcia wnioskowanych przez niego działań. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie PINB w [...] do niezwłocznego zastosowania środków prawnych likwidujących samowolę urbanistyczną (samowolną zmianę zagospodarowania terenu), o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz zlikwidowaniu samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że skarżący pismem z 12 marca 2024 r. dokonał zgłoszenia dopuszczenia się samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w Z. Dopuszczenie się samowoli budowlanej oznacza naruszenie praworządności i stanowi wykroczenie (art. 93 pkt 2a Prawa budowlanego). Zgłoszenie to organ uznał za skargę, gdyż jej przedmiotem może być naruszenie praworządności. Organ zaznaczył, że ww. pismo nie mogło zostać uznane za wniosek z art. 241 k.p.a., gdyż jego treść nie zawierała znamion wniosku o jakich mowa w tym przepisie. PINB wskazał, że w toku badania zasadności skargi przeprowadzono czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej i brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Skarga została uznana za bezzasadną. Odnośnie kwestii samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu PINB poinformował, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwym do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie. Wyjaśnił, że instytucja ta uregulowana jest w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Jak bowiem stanowi art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają art. 3 – art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z ww. art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 2a przywołanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną w przypadku niemieszczącym się w ramach przedstawionych wyżej kategorii aktów i czynności powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Nie każda zatem działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie po zbadaniu przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi Sąd stwierdził, że podlega ona odrzuceniu. R.S. przedmiotem skargi do tut. Sądu uczynił czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], polegającą na błędnym zakwalifikowaniu jego wniosku zawartego w piśmie z 12 marca 2024 r., jako skargi i załatwieniu jej odmownie w trybie art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Tymczasem w piśmie tym zgłosił dopuszczenie się przez T. i P.S., na jego działce nr [...], samowoli budowlanej poprzez wybudowanie drogi dojazdowej przeznaczonej do ruchu pojazdów mechanicznych. W piśmie tym zwrócił się o wydanie inwestorom nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd zauważa, że w tak ustalonym stanie faktycznym wymaga rozważenia kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia tej sprawy, bowiem w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2, § 2a P.p.s.a., a ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 tej ustawy). Przede wszystkim należy podkreślić, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto zauważa konieczność zbadania stanu faktycznego w aspekcie obowiązujących norm budowlanych. To właśnie w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego mieści się ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednakże z tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie musi być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Decyzja administracyjna wydawana jest wówczas, gdy taką formę rozstrzygnięcia przewiduje przepis prawa materialnego, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest konsekwentnie pogląd, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11.12.2009 r., sygn. akt II OSK 1108/09), "Prawo budowlane". Komentarz do ustawy, Z. Niewiadomski, wyd. C.H. Beck, W – wa 2006 r., s. 701). Zatem jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Natomiast z przepisów regulujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego nie można wnioskować o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Ma to jeszcze znaczenie w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń Prawa budowlanego, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Pismo R.S. z 12 marca 2024 r. w istocie rzeczy ma charakter interwencyjny (skargowy), stanowiąc dla organu nadzoru budowlanego z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem – w jego przekonaniu – realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś z drugiej strony – informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, a które to czynności nie stanowią jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Trzeba również podkreślić, że organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne realizuje w interesie publicznym, stąd też podjęcie tych czynności – z własnej inicjatywy, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela – z istoty rzeczy – nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, albowiem to wszczynane jest w jednostkowej sprawie dopiero, gdy wymaga ona indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, adresowanego do oznaczonej osoby (osób). W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 – 51 ww. ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn.. akt II OSK 2132/10). Tak więc w sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi naruszeń Prawa budowlanego, a czynności te zostały przez niego podjęte wskutek skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w tym przepisie, nie jest tożsama ze skargą przewidzianą w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy strona może złożyć skargę do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem PINB w [....] zasadnie pismo skarżącego z 12 marca 2024 r. potraktował jako skargę i działając na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomił, że została ona załatwiona odmownie. Skoro w tej sprawie nie jest właściwy sąd administracyjny, to wniesiona do tut. Sądu skarga podlega odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny kontroluje bowiem jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Wobec tego, że skarga podlegała odrzuceniu Sąd odstąpił od wzywania skarżącego do uzupełnienie jej braków formalnych (pesel) i fiskalnych (wpis).