II SA/Rz 905/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Gminie Miasto [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] orzekł o zwrocie kwoty 9. 000 zł; miesięcznie 1. 000 zł, tytułem odpłatności za pobyt B.J. w domu pomocy społecznej w okresie od 30 czerwca 2017 r. do 31 marca 2018 r. i zobowiązał matkę B.J. – J.J. do zwrotu wskazanej kwoty w terminie do 30 kwietnia 2018 r. na wskazany w decyzji rachunek bankowy. Na skutek odwołania złożonego przez J.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej "Kolegium", opisaną w sentencji postanowienia decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W dniu 2 sierpnia 2018 r. do WSA w Rzeszowie wpłynęła skarga Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez legitymowany do tego podmiot. Zagadnienie tzw. legitymacji skargowej reguluje art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Przy ocenie legitymacji skargowej Gminy Miasta [...] w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. (uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten uzupełnia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w pełni podziela, po myśli którego ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 606/12, LEX nr 1234916, w którym przyjęto, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. W cyt. wyżej uchwale NSA dnia 16 lutego 2016 r. wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu kwoty odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej był w przedmiotowej sprawie Burmistrz [...]. Właściwość rzeczową do wydania takiego rozstrzygnięcia wywodzić należy z brzmienia art. 104 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Ostatnia z przywołanych regulacji stanowi, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Decyzje w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych przez daną Gminę zastępczo wywiązującą się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wydanej jej organ wykonawczy. Mając zatem na uwadze przytoczone wyżej orzecznictwo stwierdzić należy, że ulokowanie Burmistrza [....] w strukturze organów właściwych do załatwienia sprawy administracyjnej w zakresie zwrotu poniesionych przez Gminę zastępczo opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, pozbawiło Gminę [...] prawa do występowania w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. W tych okolicznościach należało uznać, że Gmina [...] nie posiada interesu prawnego (legitymacji procesowej) w zaskarżeniu do Sądu decyzji Kolegium zapadłej w postępowaniu odwoławczym, w którym przedmiotem kontroli była decyzja wydana w pierwszej instancji przez organ tej Gminy (Burmistrza). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w rezultacie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innych przyczyn z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, nie uzupełniono jej braków formalnych, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, zachodzą braki w zdolności sądowej lub procesowej stron) (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, post. WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 410/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że skarga Gminy [...] jest niedopuszczalna wyłącza ocenę legalności zakwestionowanej przez nią decyzji w przedmiotowej sprawie, jednak nie pozbawia strony skarżącej ochrony prawnej przewidzianej w art. 53 § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.