II SA/Rz 917/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. W. i B. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T. W. i B. W. solidarnie kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]o odmowie wznowienia na wniosek B. W. i T. W. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [....] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę budynku usługowo- produkcyjnego na działce nr ewid. 1766/3 obr. W. w ramach rozbudowy istniejącego zakładu drzewnego. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wnioskodawcy nie wykazali zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) tj. miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o podstawie wznowienia postępowania. Po wezwaniu przez organ o uzupełnienie tych informacji wskazali, że o przyczynie wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jako dowód powołali oględziny nieruchomości nr ewid. 1766/3 w W.., oraz przesłuchanie B. W. i T. W., dowodów tych nie przedstawili, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. zawarli żądanie o ich przeprowadzenie. W skardze do Sądu skarżący działający przez zawodowego pełnomocnika adwokata J. J., który reprezentował ich również w postępowaniu administracyjnym wnieśli o uchylenie zakażonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie powinny były dyskredytować oświadczenia skarżących o tym, że informacje stanowiące podstawę wznowienia postępowania zostały powzięte w dniu złożenia wniosku. Podniesiono również kwestię pominięcia ich jako stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Pomimo czterokrotnego zwracania się do organu o doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę organ zaniechał tej czynności, naruszając w ten sposób wynikające z Konstytucji – art. 61 oraz z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji – art. 10 ust. 3 prawo do informacji. Pełnomocnik zarzucił też brak odniesienia się organu do wszystkich postawionych w odwołaniu zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w zakresie wyżej wskazanym Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym również ze względu na wady postępowania, które Sąd stwierdził z urzędu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że . W. i T. W. wnioskiem z dnia 24 marca 2017 r. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r. (data podana przez pełnomocnika skarżących) nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z wnioskiem o dopuszczenie dowodów wskazanych przez pełnomocnika. W uzupełnieniu wniosku o wznowienie, postępowania pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r. podał, że wniosek o wznowienie dotyczy decyzji z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wniosek jest oparty na o przepis art. 145 § 1 pkt 4-6 k.p.a. Wnioskodawcy o wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wnioskodawcy żądają też przeprowadzenia dowodów, o których mowa w pkt 4 pisma Starosty z dnia 10 kwietnia 2017 r. nr [....]. Ponadto pełnomocnik skarżących po raz kolejny wniósł o doręczenie wnioskodawcom decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania oraz wskazania jakie osoby i na podstawie, jakich kryteriów uzyskały status stron w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. Starosta [...] wystąpił do pełnomocnika wnioskodawców o wskazanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych Staroście [...] na etapie wydawania pozwolenia na budowę oraz wymaganego prawem stanowiska innego organu, które nie zostało uzyskane przy wydawaniu decyzji przez Starostę, a także określenia faktów, zdarzeń i dat, w których strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę żądania wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców potwierdził, że o decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2016 r. wnioskodawcy dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto zaznaczył, że kwestionowana decyzja dotyczy formalnie rozbudowy obiektu, podczas gdy w rzeczywistości obiekt ten był budowany od podstaw, gdyż decyzja dotyczy inwestycji, która w dniu jej wydania nie istniała, a zatem nie mogła być prowadzona rozbudowa nieistniejącego obiektu. Organ wydający decyzję nie ustalił też stopnia, skali i obszaru oddziaływania inwestycji budowlanej na nieruchomości sąsiednie. Nie doręczono też pełnomocnikowi decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo wyraźnego wniosku w tym zakresie i podtrzymał wnioski dowodowe zawarte we wcześniejszych pismach. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się też oświadczenie inwestora B.K. z dnia 2 maja 2017 r. M. K., a także protokół przesłuchania świadka – S. J. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika też, że w dniu 9 marca 2017 r. T. W. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej a to: decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. 1766/3 w W.. Z pism stanowiących odpowiedź na zapytanie o możliwość ustalenia daty, w której wnioskodawcy dowiedzieli się o wydaniu decyzji przez Starostę [...] Burmistrz Gminy i Miasta w [....] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśnili, że na podstawie akt, które są w ich dyspozycji nie można wskazać takiej daty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] podał, że budowa budynku mieszkalnego na działce nr ewid. obr. W. rozpoczęta została 14 kwietnia 2015 r. i zakończona 22 lutego 2017 r. Zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wraz z kompletem dokumentów określonych w art. 57 Prawa budowlanego inwestor złożył w dniu 8 marca 2017 r. Przedstawiony stan faktyczny sprawy stał się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania. Przedstawione okoliczności sprawy nie pozwalały na tym etapie na wydanie zaskarżonego postanowienia z uwagi na nieprecyzyjnie ustalony stan faktyczny sprawy wyznaczony zakresem wniosku o wznowienie postępowania, co spowodowało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na wstępie wskazać należy na stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. W stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania organ bada dopuszczalność tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W tym początkowym stadium rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy zostały spełnione wymogi formalne podania, przy zastosowaniu przepisów o podaniach i konsekwencjach braków oraz czy został zachowany termin do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonanie ustaleń pozytywnych w stadium wszczęcia daje podstawę do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z takich podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; 2) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przypadku ustalenia niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259). (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Z powyższych rozważań wynika, że wniesienie podania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest - jak wskazano wyżej - ustalenie czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Natomiast to, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu (wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2014 r., II SA/Ol 1143/13, publ: LEX nr 1429648; wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym trzeba, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie zarzuciły wnioskodawcom uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. i w konsekwencji odmówiły wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przywołany przepis wprost stanowi, że strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Treść tego przepisu wyraźnie nawiązuje do dnia "dowiedzenia się" o podstawie wznowienia. Bieg terminu do wniesienia podania rozpoczyna się zatem już w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności, w których strona upatruje podstaw do wznowienia postępowania. To, czy wymienione w podaniu przesłanki wznowieniowe w istocie mogą stanowić podstawę do uchylenia, czy odmowy uchylenia decyzji ostatecznej (postanowienia) podlega badaniu w fazie rozpoznawczej postępowania wznowionego. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że w wyznaczonym przez Starostę [...] terminie do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wnioskodawcy nie przedłożyli dowodów ani nie wskazali okoliczności powzięcia informacji o wydanej decyzji oraz o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania podanych we wniosku to jest art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. Wobec niespełnienia obowiązku z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. to jest niewskazania jednoznacznie, ani nieudokumentowania daty, w jakiej dowiedzieli się o wydaniu decyzji organy uznały, że wnioskodawcy nie wykazali zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Weryfikacja powyższego stanowiska z materiałem dowodowym sprawy powoduje, że zarzuty zawarte w skardze okazały się zasadne. Organy nie podały przyczyn, dla których uważają, że podanie o wznowienie podania zostało wniesione z przekroczeniem terminu o dowiedzeniu się decyzji czyli przesłanki z art. 134 § 1 pkt 4 k.p.a. Z pisma pełnomocnika skarżących z dnia 26 kwietnia 2017 r. wynika, że skarżący o decyzji o pozwolenie na budowę, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania dowiedzieli się w dniu złożenia wniosku czyli 24 marca 2017 r. Organ pierwszej instancji podjął postępowanie wyjaśniające, ale w ocenie Sądu nie została skutecznie zakwestionowana data dowiedzenia się przez skarżących o decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia B. K. na rozbudowę zakładu drzewnego w miejscowości W. O uzyskanie informacji o dacie dowiedzenia się przez skarżących o ww. decyzji Starosta [...] zwracał się do B. K., M. K., Burmistrza Gminy i Miasta [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Udzielone wyjaśnienia nie doprowadziły do podważenia daty podanej przez skarżących we wniosku o wznowienie postępowania, w której mieli dowiedzieć się o decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji świadczy o błędnym odczytaniu treści wniosku o wznowienie postępowania z dnia 24 marca 2017 r., w którym pełnomocnik skarżących wnosi o dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu pisma na okoliczności tam powołane, czyli że rolą organu będzie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Dlatego też przyjęcie przez organy obu instancji, że wnioskodawcy nie podali okoliczności dowiedzenia się o decyzji nie zasługuje na akceptację, a w okolicznościach sprawy świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady prawdy materialnej wynika dla organów obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 7 k.p.a. Uzupełnieniem tej zasady jest skierowany do organów administracji obowiązek zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. - tzw. zasada zupełności). Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest zarówno zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, ale także ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ dokonuje natomiast na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 80 k.p.a.). Przy czym rozpatrzeniu podlegają nie tylko poszczególne dowody odrębnie, lecz wszystkie dowody we wzajemnej łączności. W efekcie, wyniki ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co stanowi istotny element realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także realizacji zasady przekonywania stron postępowania administracyjnego (art. 11 k.p.a.). Za niewystarczającą w stanie sprawy należy przyjąć, że niepodanie okoliczności dowiedzenia się przez stronę o decyzji skutkuje odmową wszczęcia postępowania o wznowienie. Takie rozstrzygnięcie będzie możliwe, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że data wskazana przez stronę nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie znalazła się ocena spełnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Każda z przesłanek wznowieniowych jest odrębną przesłanką i wymaga oceny w zakresie właściwej dla tej przesłanki, bowiem nie wszystkie okażą się trafne zważywszy na zróżnicowane uwarunkowania liczenia terminu miesięcznego dla każdej z nich. Zdaniem Sądu postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77, art. 80 oraz 107 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy, rozpoznając sprawę ponownie wezmą pod uwagę ww. wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zarówno postanowienie I, jak i II instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do ich uchylenia. Stąd opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.