II SA/Rz 929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Podaniem z dnia 6 czerwca 2011 r., T. P. zwróciła się do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną J. O. Po rozpoznaniu tego wniosku, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] odmówił przyznania T. P. świadczenia pielęgnacyjnego. Burmistrz podkreślił, że J. O. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni nie jest osobą spokrewnioną w linii prostej z J. O. ani też osobą inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Dlatego też wnioskodawczyni nie spełnia warunków przyznania świadczenia zawartych w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.; zwana dalej u.ś.r.). W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Burmistrza [...] T. P. wskazała okoliczności, dla których powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Zwrócono uwagę na zły stan zdrowia J.O. jej bezdzietność oraz związaną z tym konieczność sprawowania stałej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], nie uwzględniło odwołania złożonego przez T. P. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy stwierdzono, że odwołująca jest osobą spokrewnioną z J. O. w dalszym stopniu niż linia prosta oraz rodzeństwo. Według Kolegium oznacza to, że nie spełnia ona przesłanek podmiotowych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., gdyż nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem J. O. Ponieważ na T. P. nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.io.), to nie można zaliczyć jej do katalogu osób, którym może zostać przyznane przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy u.ś.r., wykluczają możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ administracji kręgu osób w nich wymienionych. Innymi słowy, tylko osoby wymienione w tych przepisach mogą być adresatami świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z [...] lipca 2011 r. Nr [...] złożyła T. P. W jej przekonaniu decyzje odmowne są dla niej zbyt krzywdzące. Od dłuższego czasu opiekuje się niepełnosprawną ciocią. Musi jej pomagać, w tym wykonywać dwa razy dziennie zastrzyki z insuliny. Sprawowanie opieki uniemożliwia jej podjęcie pracy. Ciotka nie miała dzieci, a jej mąż już nie żyje. Skarżąca posiada akt notarialny z którego wynika, że jest zobowiązana do opieki nad J. O. SKO wniosło do Sądu o oddalenie skargi. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Według organu T. P. jest siostrzenicą J. O, a zatem nie znajduje się w kręgu osób uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Za bezsporny uznano fakt, że T. P. sprawuje opiekę na chorą ciotką. Zobowiązuje ją do tego akt notarialny a nie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że T. P. od 2009 r. jest ubezpieczona w KRUS i posiada gospodarstwo rolne. W przypadku osoby posiadającej gospodarstwo rolne i posiadającej status rolnika nie można stwierdzić aby nastąpiła rezygnacja z aktywności zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – określanej dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia ich nieważności określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Stan faktyczny w sprawie objętej skargą nie budzi wątpliwości. Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] odmawiającej T. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ciotką J. O. Wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności nawiązująca w swojej treści do art. 7 Konstytucji RP obejmuje zarówno obowiązek zastosowania w rozpatrywanej sprawie właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli pod względem wskazanych kryteriów Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego dokonując jego nieprawidłowej wykładni. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.). Stosownie do treści jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu (pkt 1), innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny (pkt 2) oraz opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z ust. 1a tego artykułu, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Cytowane powyżej przepisy określają krąg podmiotów których sytuacja uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacje oraz krąg podmiotów, którym to świadczenie może zostać przyznane po spełnieniu przewidzianych prawem przesłanek. W rozpoznawanej sprawie skarżąca T. P. wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu stałej opieki sprawowanej przez nią nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką J. O. argumentując, że z uwagi na wiek i stan zdrowia nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować, nie posiada żadnych bliższych od niej członków rodziny (jest ona siostrą jej matki, nie posiadała dzieci, jej mąż już nie żyje). Z powodu sprawowania opieki do której jest zobowiązana aktem notarialnym z dnia 7 marca 2011 r. skarżąca nie może podjąć żadnej pracy. Jako główny argument przemawiający za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego T. P. orzekające w sprawie organy uznały, iż nie jest ona osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem J. O. w rozumieniu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wskazującym jako zobowiązanych do alimentacji wyłącznie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z tego powodu nie spełnia przesłanek podmiotowych przyznania wnioskowanego świadczenia, określonych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W ocenie Sądu taka interpretacja tych przepisów nie zasługuje na akceptację, gdyż wykluczałaby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek osób objętych ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym, tj. krewnych w linii prostej lub rodzeństwa (art. 128 k.r.i.o.), albo też osoby te nie są w stanie takiej opieki sprawować. Zastosowanie wyłącznie gramatycznej wykładni wskazanych przepisów u.ś.r. prowadziłoby do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musiałoby być uznane za rażąco niesprawiedliwe, niweczące ratio legis tych przepisów oraz naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W sytuacji zatem, gdy literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia lub wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, takich jak wykładnia systemowa i celowościowa, które zapewnią najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Odzwierciedla to prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową, co nie oznacza, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2008 r., I OSK 194/2007). Kwestią interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. zajmował się też Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. P.27/2007 /OTK ZU 2008/6A poz.107/ uznał, iż w zakresie w jakim uniemożliwia on nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 tej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji nie tylko materialnej ale i faktycznej oraz zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. W wyroku tym TK nie uzależnił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. Mając na uwadze powyższe zasady wykładni prawa Sąd stwierdził, iż argumentem uzasadniającym odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być wymóg sprawowania opieki nad wymagającym tego członkiem rodziny wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego o którym mowa w art. 128 k.r.o. w sytuacji, gdy brak jest osób wskazywanych w tym przepisie, a sprawowania opieki podjęła się osoba spoza wyznaczonego nim kręgu. Wg zalegającego w aktach administracyjnych sprawy i potwierdzonego za zgodność z oryginałem orzeczenia Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 2 czerwca 2011 r. Nr [...], J. O. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniami m.in. korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach tych znajduje się również kserokopia aktu notarialnego z dnia 7 marca 2011 r. Rep. A nr [...] (także potwierdzona za zgodność z oryginałem), na podstawie którego J. O. przeniosła na rzecz swojej siostrzenicy T. P. prawo własności opisanych w niej nieruchomości (stanowiących gospodarstwo rolne wraz z budynkiem mieszkalnym i gospodarczym) w zamian za dożywocie na jej rzecz zgodnie z art. 908 Kodeksu cywilnego, obejmujące zobowiązanie T. P. do zapewnienia J. O. dożywotniego utrzymania polegającego na przyjęciu jej jako domownika – z ustanowieniem służebności mieszkania, dostarczeniu jej wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła i opału, zapewnienia odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawieniu jej własnym kosztem pogrzebu. Z powyższego wynika, że obowiązek sprawowania opieki nad J. O. ciąży na T. P., która się z niego wywiązuje. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie należy ona do kręgu osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu na których zgodnie z art. 128 k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia, jeżeli brak jest innych bliżej spokrewnionych osób, które taką opiekę mogłyby jej zapewnić. W tym zakresie alimentacja nie może być zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja jej ustawowego obowiązku. Prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. IV SA/Po 210/2008 /OSP 2009/11 poz. 116 oraz WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. II SA/Bk 776/10 /LEX nr 736470/). Powyższe wskazuje na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy administracyjne rozpoznające wniosek T. P., co miało wpływ na wynik sprawy. Jednoznaczne sformułowanie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. nie wyłącza możliwości rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. T. P. jest siostrzenicą J. O., a więc zstępną jej siostry (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.). Nie ciąży więc na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny względem J. O., co nie oznacza jednak, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek jej rodziny. Jako zstępna rodzeństwa takim członkiem rodziny niewątpliwie jest. Poświęcając się opiece nad swoją krewną wobec której nie ma obowiązku alimentacyjnego, ale dla której jest jedynym członkiem rodziny i rezygnują dla niej z aktywności zawodowej i zarobkowej nie może przez to tracić gwarancji równego traktowania wobec prawa. W kontekście powyższego prowadzić to musiało do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Ponieważ na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji przyjmując wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalą, czy wnioskodawczyni spełnia wszystkie pozytywne przesłanki dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Dotyczy to w szczególności jednoznacznego ustalenia, czy T. P. faktycznie jest jedyną najbliższą osobą dla J. O., która może sprawować i faktycznie sprawuje nad nią opiekę. Wiąże się to także w wymogiem ustalenia charakteru pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym przez pryzmat rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania pracy w związku z koniecznością całodobowej opieki nad niepełnosprawną ciotką oraz czy praca w tym gospodarstwie nie koliduje jej w sprawowaniu tej opieki. Organy uwzględnią okoliczność, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą, wobec której wykonują swój obowiązek alimentacyjny. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Ze względu na treść decyzji objętej skargą Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).