II SA/Rz 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Sygn. II SA/Rz 93/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] przyznającą J. F. zasiłek okresowy z powodu ubóstwa, bezrobocia i niepełnosprawności w wysokości 345, 51 zł miesięcznie na okres od dnia 3 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 38 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej jako u.p.s.). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; J. F. w dniu 3 października 2012 r. zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy w zakresie zasiłku okresowego na zaspokojenie bieżących potrzeb rodziny. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] przyznał J. F. zasiłek okresowy z powodu ubóstwa, bezrobocia i niepełnosprawności w wysokości 345, 51 zł miesięcznie na okres od dnia 3 października 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ na podstawie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji wskazał, że rodzina J. F. składa się z dwójki dzieci i rodziców. Źródło ich utrzymania stanowi renta inwalidzka męża wnioskodawczyni, a nadto świadczenia rodzinne i dochód z gospodarstwa rolnego. Rodzina znalazła się w trudnej sytuacji z powodu ubóstwa, bezrobocia i niepełnosprawności (A. F. jest pod stałą opieką lekarską). Wójt ustalił, że rzeczywisty miesięczny dochód rodziny wynosi 1132, 99 zł i nie przekracza kryterium dochodowego 1824, 00 zł, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Natomiast posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych tej grupy osób ze względu na występujące ubóstwo, bezrobocie i niepełnosprawność. W odwołaniu J. F. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wskazała, że jej sytuacja jest wyjątkowa, gdyż jest osobą bezrobotną, jej mąż jest na rencie chorobowej pod stałą opieką lekarską, zaś córki uczęszczają do szkoły. Podniosła, że rodzinie brakuje pieniędzy na żywność, lekarstwa, na potrzeby szkolne dzieci, a nadto zalegają z opłatami za światło i wodę. Odwołująca się zwróciła uwagę, że spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego w całości. W jej ocenie Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej jako GOPS) nie pomaga jej, a wręcz utrudnia, tłumacząc się brakiem pieniędzy. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., wymienioną na wstępie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji zasadnie ustalił, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 283, 25 zł, zaś łączny dochód wynosi 1132, 99 zł. Kolegium podzieliło argumentację Wójta i oceniło, że w sposób prawidłowy przyznał on kwotę 345, 51 zł miesięcznie z uwagi na spełnienie wymogów ustawowych. Odnosząc się do odwołania podniosło, że nie jest ono zasadne, a zarzuty i okoliczności w nim wskazane muszą pozostać bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W skardze J. F. wniosła o przeprowadzenie "kontroli" w GOPS . Podniosła, że jest okłamywana i oszukiwana z uwagi na fakt, że pozbawiana jest zasiłków okresowych, a otrzymuje zasiłki celowe. Wyraziła swoje rozgoryczenie pod adresem organu I instancji i analogicznie jak w odwołaniu przedstawiła swoją sytuację finansową i rodzinną, która jak dodała nie polepszyła się, lecz uległa pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadniczym zakresie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd zauważa, że wprawdzie skarżąca nie wskazała konkretnych zarzutów i rodzaju naruszenia prawa, to jednak z treści uzasadnienia wynika, że kwestionuje ona wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. Nr 64, poz. 593, ze zm., określanej dalej jako u.p.s.), pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu m.in.: ubóstwa, bezrobocia i niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, że rodzina skarżącej znalazła się w takiej właśnie sytuacji życiowej. Bezspornym w sprawie jest również, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego określonego w art. 8 ust 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust.1 pkt 1, 4 i 5 u.p.s. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. W ustępie 2 omawianego przepisu wskazano, iż zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Sposób zredagowania art. 38 u.p.s. wskazuje, że wysokość zasiłku okresowego ustalona została w wysokości minimalnej i maksymalnej. Wynika to z treści ust. 2 w/w przepisu, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny". Jednocześnie w ust. 3 ustalona została minimalna kwota zasiłku okresowego, na poziomie 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Przy czym zgodnie z art. 147 ust. 7 u.p.s. (zamieszczonym w rozdziale "przepisy przejściowe i końcowe") - od 2008 r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy. Określenie przez w/w przepisy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego, oznacza, iż organ przyznający zasiłek o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy winny kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 280/11). Organ administracyjny właściwy w sprawach pomocy społecznej nie może w sposób dowolny decydować o wysokości zasiłku okresowego, lecz musi się poruszać w granicach określonych w ustawie. Decyzja wyłącznie w tym zakresie, a więc co do wysokości przyznanego zasiłku ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że Sąd nie będąc uprawnionym do badania merytorycznej zasadności (celowości) takiej decyzji bada jej zgodność z przepisami postępowania. Od uznania organu administracyjnego zależy więc wysokość zasiłku okresowego (w granicach określonych w ustawie o pomocy społecznej), co nie oznacza, że organ administracyjny może o tym decydować w sposób dowolny. Przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 426/08). Nie budzi wątpliwości, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku okresowego w zakresie od wysokości minimalnej do maksymalnej ma charakter uznaniowy, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Natomiast organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ ma prawo, w ramach uznania, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, bowiem w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Z całą pewnością organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ponieważ pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Wypada zauważyć, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie, czego skarżąca doświadczyła uzyskując zasiłek celowy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 705/12). Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ I instancji przyznając świadczenie pieniężne tłumaczy się brakiem pieniędzy – wskazać należy, że faktem powszechnie znanym jest, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 426/08). Jednakże z lektury akt administracyjnych sprawy wynika, że zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały w ogóle z jakiej przyczyny przyznały skarżącej zasiłek okresowy w wysokości 345, 51 zł, tj. minimalnej możliwej. Organy stwierdziły jedynie, że rzeczywisty dochód rodziny wynosi 1 132, 99 zł i nie przekracza kryterium dochodowego 1824, 00 zł, ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zaś dochód na osobę w rodzinie wynosi 283, 25 zł. Z powyższego wynika, że zasiłek okresowy ustalony został w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny tj. w kwocie minimalnej. Z powodu braku jednoznacznych ustaleń dotyczących przyznania zasiłku w kwocie minimalnej, decyzje wymykają się spod kontroli a Sąd nie ma możliwości oceny zarzutów skarżącej, która domaga się przyznania zasiłku okresowego w wyższej niż minimalna wysokość, wskazując na wyjątkowość położenia jej rodziny. Aby obronić się przed zarzutem dowolności konieczne jest wskazanie przez organ w ramach instytucji uznania administracyjnego, jakie okoliczności zdecydowały o takiej a nie innej wysokości świadczenia. Braki powyższego stanowią naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że rozważenie wyżej wskazanych okoliczności spowodowałoby przyznanie zasiłku w wyższej kwocie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą miały na względzie zalecenia zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności w zakresie uzasadnienia wysokości przyznanego zasiłku okresowego z uwzględnieniem zasad orzekania w sprawie udzielenia pomocy społecznej.