II SA/Rz 933/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Przedmiotem skargi M.N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w [..] z dnia [..] września 2013 r. nr [..] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 2 sierpnia 2013 r. M.N. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w zawiązku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J.W. Decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. nr [..], Wójt Gminy [..] odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanego świadczenia. Organ I instancji ustalił, że strona w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 22 czerwca 2011 r. pobierała zasiłek chorobowy po utracie zatrudnienia w dniu 25 grudnia 2010 r. Od 1 lipca 2011 r. do 13 sierpnia 2012 r. była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, od 4 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, a decyzja przyznająca to świadczenie wygasła z mocy prawa. Następnie strona podjęła zatrudnienie na czas określony na umowie od 1 lipca 2013 r. do dnia 30 września 2013 r., jednak w dniu 31 lipca 2013 r. umowa ta została rozwiązana na prośbę pracownika z powodu niemożności pogodzenia pracy ze sprawowaną opieka nad ojcem. Powyższe w ocenie organu dowodziło, że podjęcie zatrudniania było fikcją mającą na celu uzyskanie przedmiotowego świadczenia, a podejmowane działania były pozorne. Wnioskodawczyni nie spełniła zatem wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) dalej zwana: ustawą, przesłanki rezygnacji z zatrudnienia i pomimo, że spełnienia pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie jej żądanego świadczenia, brak było podstaw do uwzględnienia żądania. W odwołaniu od powyższej decyzji M.N. stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ spełniła wszystkie ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia. Po wygaśnięciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podjęła zatrudnienie, jednak nie była w stanie go kontynuować z uwagi na czas niezbędny do sprawowania opieki nad ojcem. W czasie miesiąca pracy w opiece wspierała ją 16-letnia córka, będąca wtedy w okresie wakacji, jednak pomoc dla ojca z jej strony nie była wystarczająca. Dlatego podjęła decyzję o rezygnacji z zatrudnienia. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że o ile uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe, o tyle samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przepisy nie zabraniają bowiem podjęcia zatrudnienia po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje się opiekę, jak też nie stawia warunków do długości stażu pracy. Istotny jest natomiast związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaną opieką. Ten zaś został przez stronę wykazany. Wójt Gminy [..] pominął jednak, że M.N. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,0600 ha (0,7170 ha przeliczeniowego), a przez to rolnikiem. Mając zatem na względzie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. I OPS 5/12, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy świadczeniach rodzinnych, brak było podstaw do przyznania stronie żądanego świadczenia z tej właśnie przyczyny, a nie podanej przez organ I instancji. Wprawdzie uchwała ta dotyczyła świadczenia pielęgnacyjnego, jednak unormowania prawne dotyczące specjalnego zasiłku opiekuńczego związane z przesłanką rezygnacji z zatrudnienia są analogiczne. Tym samym posiadając gospodarstwo rolne o pow. przekraczającej 1 ha fizyczny strona nie mogła zrezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że nie podlega ona ubezpieczeniu w KRUS. Z decyzją SKO w [..] nie zgodziła się M.N., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 16a ustawy z uwagi na to, że odmówiono jej przyznania świadczenia pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących jego otrzymanie, w tym zrezygnowała z zatrudnienia, a art. 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy poprzez przyjęcie, że jest ona rolnikiem, podczas gdy nie prowadzi gospodarstwa rolnego i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wskazała także na naruszenie art. 107 Kpa poprzez niewyjaśnienie jej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które oparte zostało wyłącznie na orzecznictwie sądowym, a stan faktyczny w nim przytoczony nie odpowiada okolicznościom niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, ponieważ nie prowadzi ona gospodarstwa rolnego, którego posiadanie nie stanowiło przeszkody do podjęcia zatrudnienia, natomiast nie ma obowiązku wyzbywania się takich gruntów, ponieważ byłoby to sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Nabyła je w drodze dziedziczenia, jednak nie stanowi ono dla niej źródła utrzymania. Spełnienie natomiast przesłanek określonych w art. 16a ust. 1 uznała za niewątpliwe. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2103 r. sygn. II SA/Rz 1183/13 Sąd zawiesił niniejsze postępowanie, które podjęte zostało na mocy postanowienia z dnia 17 lipca 2014 r., a sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 933/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga jest uzasadniona nie tylko z przyczyn w niej podanych, lecz również z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 16 a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji to jest 24 września 2013 r. Stosownie do powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy(Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca M.N. domaga się przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy w związku ze sprawowaną nad ojcem, niepełnosprawnym w znacznym stopniu, co jest stwierdzone orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS O. [..] z dnia [..] września 2012 . nr akt [..], zaliczającym J.W. do osób niezdolnych do pracy oraz samodzielnej egzystencji do dnia 30 września 2014 r., co jest równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21lit. b) ustawy. Niesporne jest też, że skarżąca udokumentowała fakt rezygnacji z zatrudnienia umową o pracę z dnia 1 lipca 2013 r. i świadectwa pracy z dnia 31 lipca 2013 r. wystawionych przez pracodawcę - "[..] " J. G. w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uznało, że powyższe ustalenia, wbrew twierdzeniom organu I instancji mogły stanowić podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium uznało, że organ I instancji pominął kluczowy fakt, że wnioskodawczyni jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 1,0600 ha, składającego się w całości z użytków rolnych (0,7170 ha przel.), a wobec tego jest rolnikiem, co zostało poświadczone zaświadczeniem z UG [..] z dnia [..] września 2012 r. W świetle naprowadzonych okoliczności nie budzi wątpliwości, że skarżąca od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 lipca była zatrudniona na podstawie umowy o pracę, zatem była pracownikiem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Dz. U. nr 21, poz. 94 ze zm.), przez którego należy rozumieć osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r, poz. 1442 ze zm.) za pracownika uważa się osobę pozostającą w stosunku pracy z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 2a (osoba współpracująca, wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia, agencyjnej itp.). Sąd stwierdza, że kwestia podlegania ubezpieczeniu społecznemu w ramach ZUS nie została w ogóle wyjaśniona przez organy obydwu instancji, a ma ona decydujące znaczenie dla wyniku sprawy. Nie można bowiem pominąć regulacji zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ww. ustawy o zabezpieczeniu społecznemu, że pracownicy podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu oraz ubezpieczeniu chorobowemu. Kwestia ta jest istotna z tego względu, że warunkiem korzystania z ubezpieczenia w KRUS jest niepodleganie innemu ubezpieczeniu społecznemu (por. art. 7 ust. 3 i art. 16 ust. 3 ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznemu rolników). Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organów będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności podlegania ubezpieczeniu w ZUS skarżącej, gdyż była pracownikiem w rozumieniu przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co skutkuje ich obligatoryjnym stosowaniem. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, ze organy obydwu instancji naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. obligujący do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z zastosowaniem środków dowodowych określonych w art. 75 k.p.a. Tym warunkom nie odpowiada postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela analogii przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie stosowania uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 (LEX nr 1230181) dotyczącej art. 17 ust. 1 ustawy, a regulującego instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, do wprowadzonej od 1 lipca 2013 r. nowej instytucji świadczenia rodzinnego jaką jest specjalny zasiłek opiekuńczy uregulowany w art. 16a ustawy. W powołanej uchwale sformułowano pogląd, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego została wprowadzona ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.) i w tym zakresie weszła w życie 1 stycznia 2013 r. Negatywne przesłanki, wyłączające przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego są wymienione w ust. 8 art. 16a. Do negatywnych przesłanek zaliczono między innymi osoby podlegające obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów. Nie zasługuje na akceptację pogląd, że bez znaczenia jest fakt niepodlegania strony ubezpieczeniu w KRUS, z uwagi na fakt posiadania gospodarstwa rolnego. Naprowadzone okoliczności sprawy i przedstawiony stan prawny potwierdza konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności co do ubezpieczenia społecznego, jakim była i jest objęta skarżąca. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014, poz. 567) zostały określone nowe warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa ta weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. za wyjątkiem art. 17pkt 2 lit. a) oraz art. 16a ust. 1 pkt 1, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Z mocy art. 2 i 3 wyżej powołanej ustawy stan faktyczny sprawy w zakresie przyznania zasiłku dla opiekuna należy oceniać przez przepisy tej ustawy. Sąd ustalił, że skarżąca M.N. w dniu 29 maja 2014 r. złożyła wniosek w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [..] o przyznanie zasiłku dla opiekuna na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Przywołana ustawa stanowi realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, zgodnie z którym art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. , poz. 1548) został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DZ. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Mając na względzie przedstawiony stan prawny i faktyczny, zawarte w uzasadnieniu wskazania dla organu ponownie prowadzącego postępowanie ustalenie, jakiemu reżimowi ubezpieczeniowemu podlega skarżąca, ma wpływ na zastosowanie właściwych przepisów dla ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Z tych przyczyn Sąd uznał, że z obrotu prawnego należy wyeliminować decyzję zaskarżoną i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.