II SA/Rz 936/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. ze skargi ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary za przekroczenie czasu wykonywania transportu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego B. P. kwotę 1 557 zł /słownie: tysiąc pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą : Usługi Transportowe B. P. w N. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, (zwanego dalej WITD) z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], o nałożeniu na B. P., kary pieniężnej w wysokości 8 500,00 zł w związku z naruszeniem przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego. WITD decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], nałożył na B. P., karę pieniężną w wysokości 8.500,00 zł w związku z naruszeniem przez przedsiębiorcę zasad wykonywania transportu drogowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 lutego 2012 r. w miejscowości O. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki DAF o nr rej. [...], ciągnący naczepę o nr rej. [...], należący do przedsiębiorcy B. P. Pojazdem kierował B. D. Przebieg kontroli i jej wyniki zostały zamieszczone w protokole kontroli z dnia 24 lutego 2012 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. P., który jednocześnie złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, lub też o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Strona podniosła m.in., iż w dniach 2-4, 9-10 i 11 i 22-23 lutego 2012 r. w samochodzie znajdowało się dwóch kierowców B. D. i B. P., którzy zmieniali się za kierownicą. Gdy ten fakt zostanie uwzględniony, to przekroczenia dziennego czasu pracy nie ma. Wniesiono na tej podstawie o przesłuchanie obu kierowców. Strona w odwołaniu wniosła także o przesłuchanie R. H. osoby zarządzającej transportem celem wyjaśnienia zasadności postawionych przedsiębiorcy zarzutów. GITD postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1211/12 uchylił w/w postanowienie GITD. GITD decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję WITD o nałożeniu kary pieniężnej na B. P. W uzasadnieniu wskazał, że faktyczną podstawę rozstrzygnięcia i nałożenia kary na przedsiębiorcę stanowi przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia WE nr 561/2006, dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin, nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm., zwana dalej u.t.d.), która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego casu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - karą pieniężną w wysokości 100 zł i za każdą następną rozpoczętą godzinę w wysokości 200 zł. W ocenie GITD brak jest możliwości uwzględnienia przesłanek egzoneracyjnych, o jakich mowa w art. 92b u.t.d. Właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych implikuje obowiązek bezwzględnego przestrzegania przez kierowców norm prowadzenia pojazdów, respektowania wymiarów wymaganych przerw i odpoczynków. Materiał dowody zgromadzany w sprawie, zwłaszcza zeznania kontrolowanego kierowcy, świadczą o tym, że strona miała świadomość popełnienia przez kierowcę naruszeń. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że naruszenia regulacji w postaci przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz skrócenia dziennego odpoczynku realnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym i są powodem wypadków i kolizji powodowanych przez przemęczonych prowadzących wieloletnie pojazdy kierowców. GITD wskazał także, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy i jego kontroli. Zwrócił uwagę na treść zeznań kierowcy, który wskazał, że "wszystkie te nieprawidłowości spowodowane były terminowością dostaw. Przedsiębiorca ma wiedzę na temat tego, że terminowość dostaw powoduje naruszenie czasu pracy kierowców". Dlatego nie uznano, iż strona zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiających przestrzeganie przez kierowców przepisów w zakresie czasu pracy kierowców i obsługi urządzeń rejestrujących. B. P. złożył skargę na opisaną wyżej decyzję GITD do WSA, wnosząc o jej zmianę i umorzenie postepowania, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to: a) art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; b) art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów w sprawie tj. niewezwanie i nieprzesłuchanie świadka R. H. (osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie skarżącego), na okoliczność zarzutów wskazanych w odwołaniu i poczynienie przez organ ustaleń niemających żadnego oparcia w rzeczywistości; c) art. 80 k.p.a. poprzez dokonywanie ocen nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, tj. pomimo nieprzesłuchania świadka R. H. oraz strony – B. P. organ poczynił błędne ustalenia faktyczne; d) art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie w charakterze strony B. P. w sytuacji, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. tego, ilu kierowców prowadziło pojazd w trakcie transportu w dniach, 2-4, 9-11, 22-23 luty 2012 r. oraz z jakich przyczyn kierowca B. D. podczas kontroli nie posiadał zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu; e) art. 89 k.p.a. poprzez niewyznaczenie i nieprzeprowadzenie z urzędu rozprawy w sytuacji, gdy było to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków; f) art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w decyzji powodów, dla których organ nie przesłuchał świadka B. P. i R. H. oraz powodów, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom świadka B. D. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazywały, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podniósł, że pragnął zrealizować swe prawa, składając stosowne wnioski dowodowe, a organ nie uczynił zadość swoim ustawowym obowiązkom. Podniesiono, że w trakcie transportu w dniach, 2-4, 9-11, 22-23 luty 2012 r. w pojeździe było dwóch kierowców (tj. B. P. i B. D.). Skarżący podał, że zarówno w swoim piśmie z dnia 15 marca 2012 r. oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2012 r. wskazywał, że w tych dniach obydwaj kierowcy się zmieniali "i gdy ten fakt zostanie uwzględniony to przekroczenia dziennego czasu pracy kierowcy nie ma". Według skarżącego istnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., bowiem brak wyposażenia kierowcy w zaświadczenia potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu było skutkiem okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Skarżący wykazał, że "w okresie objętym kontrolą tj. w lutym 2012 r. z uwagi na trudne warunki pogodowe (bardzo niska temperatura) samochód nie był garażowany w siedzibie firmy i przerwy odbywały się z znacznym oddaleniu od bazy. W tym okresie firma świadczyła usługi na rzecz kilkunastu klientów i kierowca otrzymywał zlecenia wyjazdu od kierownictwa firmy drogą telefoniczną oraz takie zlecenia telefoniczne otrzymywał bezpośrednio od usługobiorcy drogą telefoniczną". Skarżący stwierdził, że dołożył należytej staranności organizując przewóz, a jedynie na skutek nadzwyczajnych i nieprzewidzianych okoliczności (tj. bardzo trudnych warunków pogodowych) doszło do naruszenia przepisów prawa. Nadto podniósł zarzut, że uniemożliwiono mu udowodnienie okoliczności egzoneracyjnych. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga, jako częściowo zasadna, podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jako zasadny Sąd uznał zarzut nieuwzględnienia przez GITD wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka R. H. Strona skarżąca trafnie zarzuca organowi drugiej instancji, że nie przesłuchała w charakterze świadka w/w pracownika w zakresie zasadności stawianych zarzutów naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Według oświadczenia przedsiębiorcy a także według przedstawionej przez niego kopii umowy o pracę R. H., osoba ta jest w przedsiębiorstwie odpowiedzialna za zarządzanie czyli kierowaniem transportem. Organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie dowodu, a przede wszystkim nie wyjaśnił dlaczego wiedza R. H. nie jest przydatna do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, w jakich doszło do naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia działalności transportowej. Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił : 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ odwoławczy uznał, że strona nie zapewnia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, na podstawie zeznań przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy B. D. Organ pomimo wniosku strony, nie uzasadnił dlaczego zeznania Kierowcy na temat okoliczności wykluczających nałożenie kary, zwalniają ten organ z obowiązku ustosunkowania się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań osoby odpowiedzialnej w przedsiębiorstwie za organizację i dyscyplinę pracy. Ponieważ K. H. z racji pełnionej funkcji w przedsiębiorstwie niewątpliwe dysponuje wiedzą o tych okolicznościach, to nie można było zupełnie pominąć, jak uczynił to GITD, oceny złożonego wniosku dowodowego przez B. P. GITD stwierdza w uzasadnieniu, że to na stronie ciąży obowiązek wykazywania dowodów przemawiających na jej korzyść. Sąd zwraca uwagę, że strona z tego uprawnienia chciała skorzystać, lecz Organ odwoławczy tego jej nie zapewnił. W myśl art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić tego żądania, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). GITD nie uwzględnił wniosku strony nie wykazując, że okoliczności określone w art. 92b ust. 1 u.t.d. o których ma wiedzę K. H. zostały stwierdzone innymi dowodami, i że nie mają one znaczenia dla sprawy. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że dla pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, należy oprzeć się zarówno na zeznaniach kierowcy ale także zapoznać się z wiedzą dotyczącą organizacji i dyscypliny pracy osób odpowiedzialnych za kierowanie pracownikami przedsiębiorstwa. Zeznania osób odpowiedzialnych za dyscyplinę i organizację pracy mogą przyczynić się do wszechstronnego ustalenia czy przedsiębiorca zasadnie twierdzi, że wypełnił obowiązki określone w treści art. 92b ust. 1 u.t.d. Nie ulega najmniejszej choćby wątpliwości, że jeżeli przedsiębiorca składa w tym przedmiocie żądanie przeprowadzenia dowodu, to jego zupełne pominięcie stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 K.p.a. w związku z art. 92b ust. 1 u.t.d. Stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro mogły doprowadzić do zastosowania względem skarżącego przepisów o przesłankach egzoneracyjnych. Nie można za zasadny uznać zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z wyjaśnień B. P. na podnoszoną przez niego okoliczność prowadzenia pojazdu wraz z B. D. Do tej okoliczności Organ odwoławczy odniósł się stwierdzając, że kierowca B. D. zeznał, iż wszystkie okazane w dniu 24 lutego 2012 r. wykresówki należały do niego i tylko on wykonywał na nich przejazd. Kierowca zeznał także, że w dniach 27 stycznia 2012 r. 4 lutego 2012 r. 6 lutego 2012 r. oraz 21 lutego 2012 r. jechał w załodze z drugim kierowcą K. P. Ponieważ Organ w tym wypadku udowodnił zaistnienie okoliczności, co do której strona wnosiła o przeprowadzenie dowodu, to nie można uznać, że nastąpiło w tym wypadku naruszenie powołanych przez skarżącego przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w administracji. Innymi słowy, działając w oparciu o art. 78 § 2 K.p.a. i odpowiadając na konkretne żądanie oraz twierdzenia strony postępowania, został wykazany brak podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania B. P. Postępowanie GITD w tym zakresie procesu było właściwe, skoro wyjaśnienia strony postępowania mają w postępowaniu administracyjnym charakter posiłkowy. Dowód z przesłuchania strony przeprowadza się jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Według Sądu GITD na podstawie dowodów z zeznań kierowcy oraz tzw. wykresówek udowodnił, że w okresie 2-4, 9-11, 22-23 luty 2012 r. zadanie przewozowe wykonywał wyłącznie B. D. Na tej podstawie uznano, że okoliczności o których twierdzi strona skarżąca nie miały miejsca. Nie było więc powodów aby oprócz uwzględnienia twierdzeń odwołującego się przeprowadzać dowód z przesłuchania B. P. Stwierdzone przez WSA naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym uzasadniają uchylenie decyzji GITD na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ ponownie prowadząc postępowanie zobowiązany będzie do ustosunkowania się do wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka R. H. w zakresie okoliczności określonych treścią art. 92b ust. 1 u.t.d. oraz przepisami, do których ta regulacja odsyła. Powyższe względy zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji GITD w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.