II SA/Rz 940/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu U. W. i L. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty -oddala sprzeciw- Przedmiotem sprzeciwu U. W. i L. W. jest wydana w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W piśmie, które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 11 sierpnia 2017 r., J. G. wniosła o przeprowadzenie kontroli budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce ew. nr 615/4 w [...], stanowiącej własność U. i L. W. W uzasadnieniu pisma J. G. wyjaśniła, że jeden z budynków gospodarczych przeznaczony pierwotnie jako wiata, został samowolnie przebudowany (fundamenty i okna) i użytkowany jest przez właścicieli działki jako zakład odchowu drobiu. Do wniosku załączyła pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], z którego wynika, że kontrola przeprowadzona w dniu 26 maja 2017 r. na działce stanowiącej własność skarżących, nie wykazała żadnych naruszeń przepisów weterynaryjnych określonych dla prowadzonej przez U. W. działalności, polegającej na odchowie drobiu ogólnoużytkowego, obrocie i transporcie tymi zwierzętami. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek realizowany jest w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...], znak: [...] wydaną w dniu [...] marca 2001 r., której przedmiotowy zakres obejmował budowę garażu, wiaty, rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na działce nr 615/2 (obecnie nr 615/4) położonej w [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał posadowienie przedmiotowego obiektu na stopach fundamentowych i wykonanie w technologii stalowej ramowej z siatką słupów z wypełnieniem ścian z betonu komórkowego (ściana północna z otworami okiennymi). Pierwotnie w/w pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz E. W., jednakże decyzją Starosty [...], znak: [...] z dnia [...] maja 2005 r. przeniesione zostało na M. W. i L. W. W dniu 12 października 2017 r. pracownicy organu dokonali kontroli obiektu budowlanego o wymiarach 25,07 m x 10,36 m. Z protokołu kontroli wynika, że jest to obiekt konstrukcji słupowej z wypełnieniem ścian pustakami, wolnostojący, parterowy, niepodpiwniczony z dachem dwuspadowym o konstrukcji stalowej kryty blachą, częściowo docieplony. Od strony zachodniej budynku znajduje się brama wejściowa przesuwna. W ścianie od strony południowej zamontowano kaloryfery. W dniu kontroli w pomieszczeniach znajdowały się boksy z siatki stalowej. Obecny podczas kontroli M. W. oświadczył, że budowa została zakończona w 2012 r., do chwili obecnej nie zawiadomił organu o jej zakończeniu, gdyż jest na etapie gromadzenia dokumentacji. Obiekt nie jest wyposażony w instalacje i nie jest użytkowany. Dokonujący kontroli stwierdzili, że budynek nie jest obecnie użytkowany. Zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2018 roku organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty (budynku składowego) o wymiarach zewnętrznych 25,07 m x 10,96 m, zlokalizowanej na działce ew. nr 615/4 położonej w [...]. W dniu 8 marca 2018 r. M. W. przedłożył organowi I instancji dziennik budowy w/w inwestycji, z którego wynikało, że roboty budowlane związane z budową wiaty zostały zakończone w dniu 30 sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania wiaty (budynku składowego) o wymiarach zewnętrznych 25,07 m x 10,96 m na budynek inwentarski, zlokalizowanej na działce ew. nr 615/4 położonej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Następnie organ wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu 12 października 2017 r. kontrola przez pracowników Inspektoratu wykazała, że wiata nie jest użytkowana, tym samym nie jest prowadzona w niej działalność gospodarcza polegająca na hodowli drobiu. Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany – wiata nie jest w chwili obecnej użytkowana, tym samym nie zachodzi przesłanka odnośnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej wiaty na budynek inwentarski. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. zarzuciła organowi I instancji wadliwe i niedbałe przeprowadzenie kontroli obiektu w dniu 12 października 2017 r., brak kolejnej, tym razem niezapowiedzianej kontroli, stronnicze rozpatrzenie sprawy i brak odniesienia się do zgłoszonych dowodów, przy jednoczesnym oparciu się jedynie na oświadczeniu M. W., który nie jest obecnie właścicielem budynku. Zdaniem odwołującej się, właściciel budynku przed kontrolą usunął wyposażenie budynku i wszystko, co mogłoby świadczyć o jego użytkowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania, [...]WINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili oględziny przedmiotowego budynku w dniu 25 maja 2018 r. Podczas oględzin ustalono, że stan tego budynku jest taki jak w protokole z kontroli organu I instancji z dnia 12 października 2017 r. Wewnątrz budynku znajdowały się boksy z siatki stalowej. W dniu oględzin budynek był pusty, jednak w jednym z boksów ustawione były pojemniki: 15 sztuk poideł i karmideł dla drobiu. Na posadzce betonowej widoczne były resztki słomy, ściółki i pojedyncze pióra oraz wyczuwalny był ostry zapach obornika. Na zewnątrz przy budynku składowane były skrzynki do transportu drobiu. W ocenie organu odwoławczego wskazywało to na fakt użytkowania przedmiotowego budynku do chowu drobiu. Organ odwoławczy wskazał również, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest wiatą, lecz budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy, w oparciu o który organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, stanowią wyłącznie ustalenia kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu 12 października 2017 r., z której pracownicy organu I instancji sporządzili protokół. W związku z tym uznał, że organ I instancji nie dokonał prawidłowo niezbędnych ustaleń w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz nie wykazał, iż spełnione zostały wymogi uzasadniające umorzenie postępowania w całości lub w części w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i prawnego z dokonaniem oceny w świetle stosownych przepisów prawa. W ustawowym terminie skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ może wydać wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Jeśli zatem istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe (tak również w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Lu 1023/13). W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że jest brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem dokładnego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a). A zatem to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli uznał, że wiata nie jest użytkowana, tym samym nie jest prowadzona w niej działalność gospodarcza polegająca na hodowli drobiu. Jednocześnie w żaden sposób nie ustosunkował się do treści pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], w którym organ ten potwierdził, że U. W. (współwłaścicielka działki ew. nr 1037) prowadzi działalność polegającą na odchowie drobiu ogólnoużytkowego, obrocie i transporcie tych zwierząt. Ponadto Sąd zauważa, że protokół kontroli, na którym oparł się organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania, jest niezwykle lakoniczny, stwierdzono w nim jedynie istnienie boksów z siatki stalowej, bez ich szczegółowego opisu, z którego wynikałoby czy są one użytkowane. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu odwoławczego wynika, że w dniu kontroli boksy również były puste, ale na posadzce widoczne były resztki słomy, ściółki i pojedyncze pióra, zaś w budynku wyczuwalny był ostry zapach obornika. Na zewnątrz przy budynku składowane były skrzynki do transportu drobiu. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia faktyczne były pobieżne, organ nie odniósł się do dowodu przedstawionego przez J. G. we wniosku o wszczęcie postępowania. Sąd stwierdza również, że w uzasadnieniu sprzeciwu skarżący nie wskazali żadnych konkretnych argumentów, podważających zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd podziela więc stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2054/13, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Z uwagi na wskazane wyżej braki postępowania wyjaśniającego, Sąd stwierdza, że brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, a uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. doprowadziłoby w istocie do przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, a tym samym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15). Wobec powyższego, sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.