II SA/Rz 947/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na akt administracyjny Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do prowadzenia archiwum zakładowego -skargę oddala- II SA/Rz 947/14 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Dyrektor Archiwum Państwowego [...], działając na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 123, poz. 698, ze zm., dalej: "ustawa o archiwach") ustalił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne, obowiązaną do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. Wcześniej przeprowadzona została ekspertyza archiwalna, zaś wniosek o ustalenie został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Archiwalnej Oceny Dokumentacji Archiwum Państwowego [...] w dniu 18 marca 2014 r. Ustalenia dokonano ze względu na działalność Inspektoratu oraz znaczenie historyczne jego dokumentacji. Wyznaczono go jako tzw. jednostkę przykładową, której dokumentacja będzie reprezentowała cele i typowe zadania powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego. Wzięto pod uwagę również samą siedzibę Inspektoratu – największe miasto w województwie [...] oraz ilość i różnorodność spraw związanych z nadzorem nad obiektami budowlanymi. Zasób Inspektoratu będzie również uzupełniał dokumentację architektoniczno – budowlaną innych jednostek nadzorowanych przez Archiwum Państwowe. Wskazano ponadto, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] jest powiatową jednostką budżetową Gminy [...] i stanowi administrację zespoloną, a zatem w myśl art. 2 ust. 2 ww. ustawy o archiwach wytwarzane przez niego materiały archiwalne wchodzić będą w skład państwowego zasobu archiwalnego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Dyrektora Archiwum Państwowego [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") wezwał go do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł, że nie jest samorządową jednostką organizacyjną, lecz jednostką organizacyjną stanowiącą aparat pomocniczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], a zatem zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o archiwach, winien prowadzić jedynie składnicę akt. Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. Dyrektor Archiwum Państwowego [...] poinformował PINB [...], że podtrzymuje akt ustalenia Inspektoratu jako jednostki zobowiązanej do prowadzenia archiwum. Ustalenia tego dokonano na podstawie art. 33 ustawy o archiwach, który ma zastosowanie do jednostek, w których powstają materiały archiwalne, a zatem m.in. do powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Wskazywany przez organ nadzoru budowlanego przepis art. 36 ww. ustawy ma zaś zastosowanie wyłącznie do podmiotów, w których materiały takie nie powstają. Po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, PINB [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której wniósł o uchylenie aktu administracyjnego Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z [...].05.2014 r. Zdaniem PINB [...], w sprawie winien mieć zastosowanie art. 36 ustawy o archiwach, z którego wynika obowiązek prowadzenia składnicy akt przez "inne niż określone w art. 33 jednostki organizacyjne". Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] jest jednostką organizacyjną stanowiącą aparat pomocniczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], wchodzącą w skład powiatowej administracji zespolonej, powołanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Tym samym jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 33a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.), a nie samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. To zaś wyklucza możliwość zastosowania względem niego art. 33 ust. 1 ustawy o archiwach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowego [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w odniesieniu do jednostek organizacyjnych innych niż organy władzy państwowej i organy samorządu terytorialnego, Archiwum Państwowe [...] kieruje się ogólnie uznanym kryterium pozwalającym ustalić status danej jednostki, jakim jest kryterium własnościowe. Skarżący jako jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, będąca własnością Skarbu Państwa, ma status państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 33 ustawy o archiwach, w stosunku do której może zostać ustalony obowiązek utworzenia archiwum zakładowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Archiwum Państwowe [...] nie uznało natomiast Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] za samorządową jednostkę organizacyjną. Wskazano, że ustalenie podmiotów, w których tworzy się archiwum zakładowe należy do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych lub dyrektora właściwego archiwum państwowego. W zaskarżonym akcie szczegółowo podano motywy, jakimi kierował się Dyrektor Archiwum Państwowego [...] ustalając skarżącą za jednostkę zobowiązaną do utworzenia archiwum zakładowego. Kwestia statusu powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego jako jednostki, o której mowa w art. 33 ustawy o archiwach nie budziła wątpliwości w skali kraju, zaś w samym województwie [...] istnieje pięć inspektoratów prowadzących archiwa zakładowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje wyliczone w tym przepisie w pkt 1-8 formy działania administracji bądź bezczynność, w tym także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 ust. 1 pkt 4 P.p.s.a. są podejmowane są w sprawach indywidualnych i kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a podstawę prawną do wydawania aktów administracyjnych indywidualnych stanowią przepisy prawa materialnego, bowiem tylko one mogą przyznać, stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek. W rozpoznawanej sprawie taką podstawą jest art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 123, poz. 698, ze zm. – powoływanej dalej również jako "ustawa o archiwach"), który stanowi o tworzeniu archiwów zakładowych w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne (ust. 1). "Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa – Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych; 2) w odniesieniu do innych jednostek – dyrektor właściwego archiwum państwowego" (ust. 3). Skoro zatem pismo Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...].05.2014 r. nałożyło na skarżącego obowiązki wynikające z przepisów ustawy o archiwach, stanowi ono akt administracyjny, który podlega kontroli przez sąd administracyjny. Skarżący Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyczerpał też tryb niezbędny do wniesienia skargi, przewidziany w art. 52 § 3 P.p.s.a. i zachował termin do wniesienia skargi z art. 53 § 2 P.p.s.a. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wzajemnej relacji art. 33 i art. 36 ustawy o archiwach. Ostatnio wymieniony przepis, tj. art. 36 w ust. 1 stanowi, że w państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych innych niż określone w art. 33 powstałą w nich i powstająca dokumentację, niemającą już zastosowania w ich działalności, gromadzi się w składnicach akt. Należy zwrócić uwagę, że pojęcia "państwowe jednostki organizacyjne" oraz "samorządowe jednostki organizacyjne" nie zostały zdefiniowane w cyt. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Pojęcie jednostki organizacyjnej funkcjonuje w systemie prawnym przede wszystkim z racji jego ustawowego określenia w art. 33 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Jest oczywiste, że zgodnie z tym przepisem jednostką organizacyjną jest każda osoba prawna, przy czym taką jednostką może także być jednostka niebędąca osobą prawną (por. art. 331 k.c.). W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Archiwum Państwowego [...] przyjął, że powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o archiwach i zdaniem Sądu taka kwalifikacja jest prawidłowa. Jak podkreśla się w skardze, powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 33a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.), jest jednostką organizacyjną stanowiącą aparat pomocniczy powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, przy pomocy której realizowane są zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawach. Słusznie zatem wskazuje strona skarżąca, że nie jest to "samorządowa jednostka organizacyjna". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które podmioty wskazane w art. 33 ustawy o archiwach rozumie bardzo szeroko (por. wyrok NSA z dnia 10.05.2011 r., I OSK 233/11, wyroki WSA w Lublinie z dnia 12.09.2006 r., III SA/Lu 255/06, WSA we Wrocławiu z dnia 26.10.2006 r., IV SA/Wr 514/06, WSA w Łodzi z dnia 8.10.2010 r., III SA/Łd 260/10, WSA w Łodzi z dnia 26.02.2014 r., III SA/Łd 1136/13, WSA w Warszawie z dnia 25.04.2014 r., II SA/Wa 1488/13, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), kładzie sie nacisk na wykładnię celowościową przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Wynika z niej jednoznacznie, że wolą ustawodawcy jest ochrona wszelkich materiałów archiwalnych, które mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej, między innymi o działalności Państwa, w tym państwowych jednostek organizacyjnych oraz jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Kierując się zatem tą wykładnią, przy braku legalnej definicji "państwowej jednostki organizacyjnej" w ustawie o archiwach, a także mając na względzie wskazane wyżej przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i inne, regulujące działalność powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego, należy przyjąć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest państwową jednostka organizacyjną, o której mowa w art. 33 ustawy o archiwach. Jeśli natomiast chodzi o relację przepisów art. 33 i art. 36 ustawy o archiwach, to w ocenie Sądu prawidłowo wskazuje Dyrektor Archiwum Państwowego [...], że dyspozycja art. 33 ust. 1 tej ustawy odnosi się do tych państwowych jednostek organizacyjnych, jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne – i w nich tworzy się archiwa zakładowe. Natomiast wskazane w art. 36 ust. 1 ustawy o archiwach określenie "inne niż określone w art. 33", dotyczy tych jednostek, w których takie materiały archiwalne nie powstają – i w tych jednostkach dokumentacja gromadzona jest w składnicach akt. Nie ulega wątpliwości, że materiały powstające i gromadzone w toku działalności prowadzonej w zakresie nadzoru budowlanego, w szczególności akta i dokumenty, stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego, zdefiniowane w art. 1 ustawy o archiwach. Z tych przyczyn ustalenie powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego jako jednostki obowiązanej do zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego jest zgodne z art. 33 ust. 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Archiwum Państwowego [...] uzasadnił także w sposób przekonywujący wybór konkretnego Inspektoratu, wskazując na ilość, a w szczególności różnorodność prowadzonych w nim spraw związanych z nadzorem nad obiektami budowlanymi, która zdaniem Sądu ma znacznie przy ocenie aspektu historycznego gromadzonej dokumentacji. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżony akt prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.