II SA/Rz 950/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi H. B. i A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. B. i A. B. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IISA/Rz 950/07 U z a s a d n i e n i e Decyzją [...] z dnia [...] września 2007 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i H. B. dokonanie rozbiórki części budynku gospodarczego z garażem w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, tak, by odległość od granicy działki wynosiła 1,50 m oraz sporządzenie do dnia 31 grudnia 2007 roku projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych , opracowanego przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 207. poz. 2016 z 2003 r./. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w lipcu 2003 roku A. i H. B. rozpoczęli roboty budowlane przy odbudowie budynku gospodarczego z garażem na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2003 roku znak : [...].Zatwierdzony projekt budowlany obejmował budynek wymiarach 4,00m x 10,00m w odległości 1,50 m od granicy działki. Kontrola budowy wykazała odstępstwa od projektu polegające na zrealizowaniu budynku o wymiarach 5,00m x 10,00m w odległości 1,00m od granicy działki. W związku z tym , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt.4 prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] z [...] lipca 2003 wstrzymał roboty budowlane realizowane przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia. Organ odwoławczy ,postanowieniem [...] z [...] września 2003 uchylił powyższe postanowienie stwierdzając, że narusza ono przepisy prawa budowlanego, zgodnie bowiem z art. 28 roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji . Organ ten uznał, że w sprawie zachodzi okoliczność określona w art. 48 prawa budowlanego. Obydwa postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 kwietnia 2005 roku sygn. akt. S.A./Rz 1465/03. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie pomija zasadniczą okoliczność uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności, co oznacza, że nie zachodzą w sprawie przesłanki z art.48 prawa budowlanego. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić tę okoliczność, a nadto – prawidłowo zawiadomić uczestnika postępowania W. F. Organ wskazał, że usytuowanie obiektu jest niezgodne z warunkami technicznymi określonymi określonymi w § 12 ust.7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. 04. 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ,gdzie dopuszcza się odległość mniejszą niż 3,00 m ale nie mniejszą niż 1,50 m. Od powyższej decyzji odwołali się A. i H. B. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji . Zarzucili organowi instancji naruszenie art. 51 ust.1 pkt.3 pozostającemu w związku z art.51 ust.1 prawa budowlanego. Zarzucili również naruszenie art. 6,7,8,9,11 k.p.a. Odwołujący zarzucili nadto, że przesunięcie o 50 cm budynku nastąpiło z tego powodu, że ich działka jest bardzo wąska. Wybudowany przez nich budynek jest konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym w kierunku ich działki, ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Po otrzymaniu decyzji nakazującej opracowanie projektu zamiennego , zlecili taki projekt uwzględniający zmiany wynikłe podczas budowy budynku. Usytuowanie budynku w odległości 1m od granicy zaopiniował pozytywnie rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych . Obecnie budynek jest użytkowany, a z uwagi na murowaną konstrukcję i żelbetowy strop niemożliwe jest jego przesunięcie o 0,5 m bez całkowitego zniszczenia. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego, nie jest więc samowolą budowlaną. Doszło jedynie do nieznacznego odstępstwa od warunków pozwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją [...] z [...] pażdziernika 2007 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 roku organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych , a następnie decyzją z [...] maja 2006 wydaną na podstawie art. 51 nakazał inwestorom dokonanie rozbiórki części budynku. Decyzja ta została uchylona ze względu na niewłaściwą podstawę prawną, jednak uchylenie decyzji nie miało wpływu na ważność postanowienia w wstrzymaniu robót budowlanych , dlatego inwestor nie miał prawa kontynuować budowy. Organ nie zgadza się, że doszło do naruszenia przepisów k.p.a. Można jedynie częściowo podzielić zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nakazujący obowiązek zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania , a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przed wydaniem decyzji akta sprawy zostały uzupełnione jedynie o protokół z 13 września 2007r. w sprawie ustalenia właściciela działki 2931/1, z którym zapoznała się A. B., jednak należy uznać, że nie jest to rażące naruszenie przepisów ustawy. W ocenie organu , w sprawie istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia . Projekt budowlany określał wymiary budynku 4,00m x 10,00m, w odległości 1,50 m od granicy. Obecne usytuowanie budynku narusza przepis §12 ust.7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. 04. 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczający odległość mniejszą niż 3 m , lecz nie mniej niż 1,5 m. Skargę na w/w decyzję WINB wnieśli A. i H. B., ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucili dokonanie błędnej wykładni art. 51 ust.1 w zw. z art. 50 ust.1 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 6,7,8,9 i 10 k.p.a. Skarżący zarzucili naruszenie przez organy nadzoru budowlanego zasad współżycia społecznego . Odbudowany budynek usytuowany jest w miejscu dawnego drewnianego budynku gospodarczego, zbudowanego przed ponad trzydziestu laty. Podkreślili, że projekt budowlany zamienny , sporządzony przez osobę uprawnioną w 2006 roku uwzględniał poczynione następstwa i był pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność ewentualnie niezgodność z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem takiej kontroli jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki części budynku gospodarczego z garażem oraz sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Bezspornym w sprawie jest fakt , że A. i H. B. rozpoczęli w lipcu 2003 roku roboty budowlane polegające na odbudowie budynku gospodarczego z garażem na podstawie pozwolenia na budowę [...] wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy B. w dniu [...] lipca 2003r. Zatwierdzony projekt budowlany określał wymiary budynku na 4,00m x 10,00m, a odległość od granicy działki wynosić miała 1,50m. Postępowanie wykazało, że zrealizowany budynek ma wymiary 5,00m x 10,00 m, a odległość od granicy działki wynosi 1,00m. Organy uznały, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, dlatego wszczęły procedury legalizacyjne w oparciu o przepisy art.50 i 51 prawa budowlanego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane / Dz.U. Nr 207 poz.2016 z 2003 r. ze zm./ zwana dalej ustawą, w art. 50 ust. 1 pkt.4 stanowi, że w przypadkach innych , niż uregulowane w przepisach 48 ust.1 oraz 49b ust.1 / budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi/ właściwy organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. W rozpatrywanej sprawie takie postanowienie [...] organ wydał w dniu [...] kwietnia 2006 roku. Wobec ustalenia, że usytuowanie obiektu jest niezgodne z warunkami technicznymi ,które przewidują minimalną odległość budynku od granicy działki – 1,50m, organ wydał decyzję w oparciu o przepis art. 51 ustawy. Przepis ten przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby postępowania legalizacyjnego. W pierwszym wypadku / ust.1 pkt.1/ - nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót lub rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu – nakazem odbudowy. Taka decyzja kończy postępowanie. Drugi przypadek / ust.1 pkt.2/ dotyczy sytuacji, gdy nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Trzeci przypadek / ust.1 pkt.3/ dotyczy sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia przedstawienia projektu budowlanego zamiennego ( mają do niego zastosowanie przepisy dotyczące projektu budowlanego ) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przepis ten stanowi nadto, że w razie potrzeby organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis art.51 ust.1pkt.3 stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Po stwierdzeniu istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, organy wszczęły postępowanie legalizacyjne, jednak- zdaniem Sądu , zastosowano niewłaściwą kolejność przy nakładaniu obowiązków na inwestorów. W ocenie Sądu – kolejność czynności wymieniona w przepisie nie jest obojętna ani przypadkowa. Zobowiązanie /w pierwszej kolejności/ do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ma na celu wykazanie rozbieżności pomiędzy obiektem zaprojektowanym a obiektem zrealizowanym. Wskazać ma też na sposoby doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Dopiero zapoznanie się organu z projektem zamiennym i jego analiza powinna prowadzić do ustalenia, czy i jakie należy przeprowadzić przeróbki techniczne lub częściową rozbiórkę ,by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego prawem. . Innymi słowy – zakres nałożonych na inwestorów obowiązków powinien wynikać z ustaleń orzeczenia technicznego wydanego przez uprawnioną osobę. Z zaskarżonej decyzji nie wynika , jakie roboty mają zostać wykonane przez inwestorów. Należy też mieć na uwadze, że nakaz rozbiórki można skierować wobec obiektu budowlanego jako całości , jak i jego części. Nakaz rozbiórki części obiektu wydać można tylko wówczas , gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 788/05 z 28 kwietnia 2006 r , II OSK 958/05 z 25 lipca 2006 r. ) . Akta sprawy zawierają Projekt budowlany zmian z dotychczas wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, wykonany przez Zespół Usług Projektowych w T. w styczniu 2006 roku. Zakresem opracowania / pkt.3/ objęte zostały elementy budynku mające wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji , bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród. Projekt zaopiniowany został pozytywnie przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że wskazane opracowanie jest wystarczające do rozpatrzenia sprawy , bowiem nie wynika z niego rodzaj i zakres prac które mogą doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę lub prawem budowlanym. Odnośnie zarzutu ,że organ I instancji nie wszczął prawidłowo postępowania, Sąd stwierdza, że akta sprawy / k.46 / zawierają, doręczone stronom zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 30 marca 2006 r. Kolejną istotną kwestią jest to, że nakazując rozbiórkę części obiektu budowlanego nie można czynić tego w sposób ogólnikowy, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ powodować to może trudności w wykonaniu takiej decyzji. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta jest szczególnie istotna w tych sytuacjach, kiedy tylko część obiektu została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Jeżeli już dochodzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego , to nie może być żadnych wątpliwości , co do zakresu tej rozbiórki, a tym samym co do podstaw merytorycznych takiej decyzji. / vide : wyrok NSA z 8 listopada 2006II OSK 1289/05/. Powyższe rozważania Sądu organ weżmie pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając to wszystko na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lita i c uchylił decyzje organów obu instancji z przyczyn innych niż wskazane w skardze, bowiem stwierdzone naruszenia prawa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art.200 i 205§ 1 P.p.s.a.